I OSK 1198/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie Janina Antosiewicz NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2006r. sygn. akt IV SA/Gl 687/04 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 lutego 2006r., sygn. akt IV SA/GL 687/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził co następuje: 1) nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...], w części uchylającej decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...], i umarzającej postępowanie przed organem I instancji w zakresie przyznającym zasiłek stały od dnia 1 stycznia 2004r., oraz przyznającym opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne na okres pobierania zasiłku stałego (punkt 1 i 2 decyzji nr [...] z dnia [...]), 2) w pozostałej części, skargę oddalił, 3) określił, że zaskarżona decyzja w zakresie rozstrzygniętym w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wnioskiem B. G. z dnia 29 stycznia 2004r., w którym domagał się przyznania zasiłku stałego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem, począwszy od 1 czerwca 2003r., do grudnia 2003r. oraz na bieżąco. Decyzją z dnia [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], powołując się na art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r., Nr 64, poz. 414), stanowiącego, iż potrzeby osoby lub rodziny ubiegającej się o przyznanie świadczenia powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają nie tylko celom, ale i możliwościom pomocy społecznej, przyznał B. G. pomoc społeczną w formie zasiłku stałego w kwocie 418 zł miesięcznie od 1 stycznia 2004r., do nadal, przyznał opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne na okres pobierania zasiłku stałego, jednak nie dłużej niż do uzyskania 25 letniego okresu ubezpieczenia składkowego i nieskładkowego, odmawiając jednocześnie przyznania zasiłku stałego od miesiąca czerwca 2003r., do grudnia 2003r. Od części powyższej decyzji, dotyczącej odmowy przyznania zasiłku "za okres wsteczny", B. G. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w którym to odwołaniu wyraził swoje niezadowolenie, wskazując, że taka decyzja jest dla niego krzywdząca, opisał stan faktyczny sprawy i wniósł o ponowne jej rozpatrzenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 1 maja 2004r. weszła w życie ustawa o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), uchylająca uprzednio obowiązującą ustawę o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990r. (Dz. U. z 1998r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) Zgodnie z art. 150 nowej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy tegoż aktu. Kolegium stwierdziło, iż nowa ustawa nie przewiduje zasiłków stałych, co oznacza, że w obecnym stanie prawnym takie świadczenie nie istnieje. W tej sytuacji Kolegium nie ma prawa merytorycznie rozpatrzyć odwołania od decyzji przyznającej lub uchylającej zasiłek stały i obowiązane jest uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], B. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzucił decyzji naruszenie art. 139 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Skarżący podniósł też, że do zaległych roszczeń powinna mieć zastosowanie ustawa z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, skoro odwołanie wniósł przed dniem 1 maja 2004r. oraz, że nie składał odwołania od całej decyzji, a jedynie w części nieuwzględniającej jego żądania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu argumenty prezentowane w wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę uznał, iż częściowo zasługuje na uwzględnienie, co oznacza że nie wszystkie zarzuty i wnioski skargi okazały się zasadne, powodując jej nieuwzględnienie w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w złożonym odwołaniu od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], B. G. (przez Sąd błędnie przywołany jako A. G.), odwołał się nie od całej decyzji, lecz od tego jej rozstrzygnięcia, które było dla niego niekorzystne, to jest "w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku stałego za okres wsteczny". Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozstrzygnęło też o części decyzji organu pierwszej instancji, od której skarżący nie wniósł odwołania. Sąd wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się strony, co oznacza, że to ona decyduje, czy odwołać się od całego rozstrzygnięcia, czy tylko od jego samodzielnej części, która nie ma wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zatem strona może się odwołać zarówno od całej pozytywnej i negatywnej decyzji, może także odwołać się tylko od negatywnego rozstrzygnięcia, stanowiącego samodzielną część rozstrzygnięcia, które nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, które może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że w orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, że wzruszenie ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji w trybie odwoławczym bez odwołania, rażąco narusza prawo (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1985r., sygn. SA/Wr 127/85 z glosą B. Adamiak, opubl. OSPiKA 1988/9/198) . W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona decyzja, w części, w której rozstrzyga kwestie, które nie były objęte odwołaniem (punkt 1 i 2 decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...], nr [...]), została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 i 138 k.p.a. Na tej podstawie, powołując się na art. 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] i umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji w zakresie przyznającym zasiłek stały od dnia 1 stycznia 2004r. oraz przyznającym opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne na okres pobierania zasiłku stałego. W pozostałym zakresie, to jest w części, w której skarżący zakwestionował decyzję organu drugiej instancji, rozstrzygającą odmownie przyznanie mu zasiłku stałego od miesiąca czerwca 2003r., do grudnia 2003r., Sąd oddalił skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przychylił się zatem do stanowiska organu drugiej instancji, że skoro ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej nie przewiduje zasiłków stałych w rozumieniu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, natomiast art. 150 nowej ustawy stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się właśnie jej przepisy, to brak jest podstawy prawnej do wydania merytorycznej decyzji w zakresie objętym żądaniem skarżącego co do roszczeń za okres od czerwca 2003r. do grudnia 2003r. Oznacza to, że zmiana regulacji prawnej w okresie przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji, obligowała organ odwoławczy do rozstrzygnięcia sprawy wedle nowych przepisów. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] – radca prawny Lidia Z., wnosząc o uchylenie punktu 1 i 3 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy ze skargi B. G. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach w wyżej wymienionym zakresie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającą na przyjęciu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ograniczone było żądaniem zawartym w odwołaniu, to jest ponownym rozpatrzeniu sprawy jedynie w zakresie przyznania zasiłku stałego za okres od czerwca 2003r., do grudnia 2003r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego nie zgodził się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że fakt rozpoznania w postępowaniu odwoławczym ponownie całości sprawy objętej decyzją organu pierwszej instancji stanowi rażące naruszenie prawa. Zarzucił też Sądowi pierwszej instancji nieuprawnione uznanie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wykroczyło poza granice wniesionego przez stronę odwołania, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności części decyzji. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w myśl przepisu art. 104 § 1 i 2 k.p.a, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. O tym, czy decyzja administracyjna załatwia jedną sprawę, czy też kilka, decyduje liczba żądań strony. Nie zgodzono się również ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że o jedności, bądź wielości spraw administracyjnych decydować może rozbicie rozstrzygnięcia na punkty. Takie stanowisko, zdaniem strony skarżącej, powoduje, że sprawa administracyjna jako kategoria prawna przestaje istnieć i staje się zjawiskiem każdorazowo zależnym od upodobań redakcyjnych osoby formułującej rozstrzygnięcie załatwiające sprawę. Wskazano, że rozstrzygnięcie administracyjne może być wydane w ramach decyzji, bądź też sformułowane w postaci jednego lub kilku punktów. Punkty te jednak, stanowią swoiste jednostki redakcyjne, a nie odrębne rozstrzygnięcia, albowiem dopiero łącznie rozstrzygają sprawę wnioskowanego przez stronę świadczenia i całościowo rozstrzygają wniosek strony. W związku z tym, zdaniem pełnomocnika skarżącego, niezasadne jest twierdzenie Sądu, że organ drugiej instancji związany był żądaniem zawartym w odwołaniu. Kolegium stwierdziło, iż pogląd przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że dany fragment rozstrzygnięcia hipotetycznie może być objęty decyzją częściową, nie znajduje oparcia w żadnym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego, w sytuacji, gdy decyzja administracyjna załatwia jedną wniesioną przez stronę sprawę administracyjną i tym samym stanowi decyzję w rozumieniu art. 104 k.p.a., strona nie ma możliwości odwołania się jedynie od jej wybranej części, bowiem części te nie stanowią odrębnych rozstrzygnięć, a jedynie fragmenty całościowego rozstrzygnięcia załatwiającego wniosek strony. Strona skarżąca podniosła także, że stwierdzenie w decyzji administracyjnej, iż za pozostały okres świadczenie z pomocy społecznej nie przysługuje, nie stanowi nowego, bądź odrębnego rozstrzygnięcia mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, lecz prostą konsekwencję przyznania świadczenia na okres krótszy, niż żądany przez stronę. Stanowi bowiem efekt jednego i tego samego rozpoznania stanu prawnego i faktycznego, jednego procesu badania i oceny przesłanek. Niemożliwe jest zatem, nawet hipotetycznie, rozpoznanie w wyniku odwołania jedynie fragmentu odwołania bez zmiany punktu przyznającego świadczenie na oznaczony czas i dokonania stosownej korekty dat. W związku z powyższym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w wyniku wniesionego przez stronę odwołania od decyzji, Kolegium powinno rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, a nie tylko jej część wskazaną w odwołaniu, gdyż żaden przepis nie uprawnia Kolegium do wyodrębnienia z zakresu jednej sprawy administracyjnej jej części i traktowania jej jako przedmiotu odrębnej sprawy. Zatem, w ocenie skarżącego, uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było związane w ramach odwołania zaprzecza dotychczasowemu poglądowi nauki prawa administracyjnego, w którym wyraźnie wskazuje się, że organ drugiej instancji nie jest nim związany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zajęte w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, że osnowa decyzji organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie składa się z kilku rozstrzygnięć oddzielonych punktami, z których każde mogłoby być przedmiotem odrębnej decyzji. Decyzja ta przyznaje B. G. w punkcie 1 zasiłek stały w wysokości 418,00 zł miesięcznie od 1 stycznia 2004r. do nadal, w punkcie 2 przyznaje opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne, na okres pobierania zasiłku stałego, jednak nie dłużej niż do uzyskania 25 – letniego okresu ubezpieczenia składkowego i nieskładkowego, a w punkcie 3 odmawia przyznania zasiłku stałego od miesiąca czerwca 2003r. do grudnia 2003r. To, że każda z tych części decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji stanowi oddzielne rozstrzygniecie i może być przedmiotem odrębnej decyzji nie jest poglądem czysto teoretycznym. W praktyce sądowej spotkać bowiem można wiele decyzji, które przyznają świadczenia na okres krótszy niż starał się wnioskodawca i nie rozstrzygają o pozostałym okresie. W takim wypadku strony składają oddzielne wnioski o przyznanie świadczeń za pozostały okres, często "wsteczny" i stanowi to przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia decyzji. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], B. G. podniósł, że nie zgadza się z tą decyzją "w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku stałego za okres wsteczny". W tej sytuacji organ odwoławczy winien rozpoznać jedynie decyzję organu pierwszej instancji w części opisanej w punkcie 3 tej decyzji. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżący B. G. odwołał się tylko od tej części rozstrzygnięcia, które jest dla niego niekorzystne, zaś rozpoznanie pozostałych punktów decyzji przez organ odwoławczy było rażącym naruszeniem prawa, gdyż naruszyło zasadę ogólną postępowania administracyjnego wyrażonego w art. 16 § 1 k.p.a. Naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego stanowi rażące naruszenie prawa i spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto wskazać należy, że gdyby nawet skarżący odwołał się od całej decyzji nie wskazując, że odwołuje się tylko w części dotyczącej nieprzyznanego świadczenia, to i tak organ drugiej instancji stanąłby przed koniecznością zastosowania w tej sprawie art.139 k.p.a., to jest zasady reformatio in peius zakazującej wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Stosownie bowiem do brzmienia art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującego się, organ odwoławczy zobowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine. Znaczenie tego zakazu podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993r. (sygn. III ARN 33/93, PiP 1994, z. 9, s. 111 z glosą M. Wierzbowskiego), stwierdzając, że jego respektowanie w postępowaniu odwoławczym stanowi jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Zasadnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się od decyzji, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym. Przyjęcie przeciwnego poglądu powodowałoby, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy zdecydowałby, że B. G. odwołuje się od decyzji dla siebie korzystnej, co nie było przez niego zamierzone. Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, że przyjęcie poglądu Sądu zaprzecza dotychczasowemu poglądowi nauki prawa administracyjnego oraz stanowiskom sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, weryfikacji w toku postępowania odwoławczego podlegają tylko decyzje nieostateczne. Poddanie kontroli decyzji ostatecznej jest sprzeczne zarówno z zasadą dwuinstancyjności, jak i zasadą trwałości decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie, decyzja organu pierwszej instancji, w części, w której nie została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], stała się ostateczna, zatem korzystała z przymiotu trwałości, w związku z czym jej weryfikacja w toku postępowania odwoławczego stanowiła pogwałcenie zasady trwałości decyzji. Organ odwoławczy bowiem może orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem /zażaleniem/. Nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem, o czym mowa w niepublikowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2003r., sygn. IV SA 1608-1609/02. W tym miejscu zasadnym jest także przywołanie niepublikowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1998 r., I SA/Gd 735/96, w którym przyjęto, że: "Pomijając przepisy szczególne i konieczność zachowania terminu, jedynym formalnym wymogiem odwołania jest przejaw niezadowolenia strony z wydanej decyzji organu pierwszej instancji. Ale nawet ten wymóg musi prowadzić do wniosku, iż odwołanie winno mieć związek z decyzją organu pierwszej instancji, niezadowolenie strony bowiem musi być skierowane przeciwko któremuś z elementów składających się na wydaną decyzję". W takiej sytuacji organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jeżeli doszedłby do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Podkreślić nadto należy, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przewidując możliwość uchylenia przez organ odwoławczy części decyzji, dopuszcza przyjęcie wadliwości decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części, a także dopuszcza zaskarżenie części decyzji. W związku z tym należy stwierdzić, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego, w części, w której uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji, w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe oraz bezsprzeczny fakt, że Kodeks postępowania administracyjnego opiera konstrukcję odwołania wyłącznie na zasadzie skargowości, należy stwierdzić, że nie można w żadnym razie przyjąć dopuszczalności wszczęcia postępowania odwoławczego z urzędu, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, co słusznie przyjął w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.