II SA/Ol 795/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Adam Matuszak Beata Jezielska Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skarg T. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr: "[...]", "[...]", "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżone decyzje; II. orzeka, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu. UZASADNIENIE: T. P. wielokrotnie ubiegała się w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w D. o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłków celowych, między innymi na zakup butli gazowych oraz wniesienie opłat za zażytą, wodę i energię elektryczną. Decyzją z dnia 28 rudnia 2004 roku Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. odmówił przyznania pomocy. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. T. P. zarzucała, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez pracowników podlegających wyłączeniu od załatwienia jej sprawy. W pismach kierowanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., Rady Gminy D. i Wójta Gminy D. T. P. domagała się wyłączenia od rozpoznawania jej sprawy Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. p.C. oraz pracowników Ośrodka p.K. i p.U. Decyzja z dnia 28 rudnia 2004 roku została uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia 14 marca 2005 roku, w uzasadnieniu której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wskazało, iż organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien rozważyć, czy w sprawie zachodzą podstawy wyłączenia określone w art.24 § l i § 3 k.p.a. W dniach 19.10.2004r. 21.01.2005 r. i 22.02.2005 r. T. P. składała kolejne wnioski o przyznanie zasiłków celowych. Wnioski T. P. o przyznanie zasiłków celowych zostały częściowo uwzględnione. Dwoma decyzjami z dnia 4 marca 2005 roku przyznano wnioskodawczyni zasiłek pieniężny w kwocie 97,06 zł na pokrycie należności za zażytą, wodę, a decyzją z dnia 14 marca 2005 roku w kwocie 200,- zł na pokrycie kosztów zakupu butli gazowych w okresie od 1.02.2005 r. do 31.02.2005 r. Decyzją z dnia 14 marca 2005 r. odmówiono natomiast przyznania pomocy przeznaczonej na zwrot nadpłaty wynikającej z różnicy taryf w zakładzie energetycznym. W odwołaniach od tych decyzji T. P. zarzucała, iż decyzje zostały wydane przez pracowników podlegających wyłączeniu, bez uwzględnienia wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie uwzględniło odwołań i w dniu 9 września 2005 roku wydało trzy decyzje oznaczone numerami: "[...]", "[...]" i "[...]" , którymi organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. Organ ten uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, zarzuty zawarte w odwołaniu są gołosłowne, a częściowo mają charakter pomówień. Kolegium wywodziło, iż fakt, że pracownicy GOPS w D. byli świadkami w toku postępowania karnego, czy też cywilnego, w którym stroną była wnioskodawczyni, nie daje podstawy do wyłączenia na podstawie art. 24 § l k.p.a. Kolegium omówiło kolejne przesłanki wyłączenia, określone tym przepisem i stwierdziło, że nie mają one miejsca w niniejszej sprawie. Odnośnie przesłanki wyłączenia z art. 24 § 3 k.p.a. Kolegium wskazało, iż o wyłączeniu na tej podstawie orzeka z urzędu lub na wniosek bezpośredni przełożony pracownika. Z akt sprawy wynika, że bezpośredni przełożony pracowników GOPS w D. nie znalazł podstaw do wyłączenia któregokolwiek pracownika, wydając w tym przedmiocie postanowienia z dnia 24 lutego 2005 roku znak: "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło żadnych okoliczności mogących zakwestionować ocenę dokonaną w tym postanowieniu. T. P. wniosła na decyzje te skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skargach ponowiła zarzuty, zawarte wcześniej w odwołaniach, o wydaniu decyzji w sprawie zasiłków celowych przez pracowników, którzy winni być wyłączeni. Ponadto strona zarzucała organom orzekającym dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, poprzez przyjęcie jako dochodu kwoty 150,- zł, w sytuacji, gdy faktycznie była to pożyczka, którą trzeba będzie zwrócić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosiło o oddalenie skarg podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowo- administracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, z tym że, zgodnie z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią podnoszoną przez stronę był to, iż postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem pracowników, którzy podlegali wyłączeniu. Kwestia ta nie została przez organy należycie wyjaśniona i oceniona w aspekcie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to w sprawie o tyle istotne, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika skutkuje wadliwością tych decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. doceniło wagę tego problemu wydając decyzję z dnia z dnia 14 marca 2005 roku, w uzasadnieniu której organ wskazał na potrzebę rozważenia przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, czy w sprawie zachodzą podstawy wyłączenia określone w art.24 § l i § 3 k.p.a. Tymczasem , z przekazanych Sądowi akt spraw administracyjnych nie wynika, aby postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone. Wyłączenie organu i pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym należy do tych instytucji procesowych, które służą urzeczywistnieniu zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji państwowej (art. 8 k.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy strona wyraźnie artykułuje brak zaufania do pracowników organu pierwszej instancji. Tym bardziej więc, przy zachowaniu zasad rzetelnej procedury w postępowaniu administracyjnym, kwestia ta winna być wnikliwie rozpatrzona i uzasadniona w taki sposób, aby uwolnić organ oraz jego pracowników od podejrzeń o stronniczość. W rozpoznawanej sprawie T. P. wniosła o wyłączenie od udziału w sprawie konkretnych, imiennie wymienionych, pracowników GOPS w D. Zadaniem organu pierwszej instancji było więc przeprowadzenie postępowania incydentalnego, zmierzającego do ustalenia, czy wymienione osoby mogą brać udział w postępowaniu administracyjnym z uwagi na treść art. 24 § l i § 3 k.p.a. Wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym w określonej sprawie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinno nastąpić w formie postanowienia. Zgodnie z art. 141 § l k.p.a. na postanowienie w przedmiocie wyłączenia pracownika nie przysługuje zażalenie, jednakże strona może postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika kwestionować w postępowaniu odwoławczym od decyzji w danej sprawie na podstawie art. 142 k.p.a. Organ odwoławczy zaś ma obowiązek odnieść się w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Pomimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tej sprawie zajęło ogólnikowe stanowisko, iż "nie znajduje żadnych okoliczności mogących zakwestionować ocenę dokonaną w postanowieniu " z dnia 24 lutego 2005 roku." Nie wiadomo jednak o jaką ocenę chodzi. Postanowienia tego w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi nie ma, a nawet gdyby było, to i tak nie wiadomo czym kierowano się przy odmowie wyłączenia, ponieważ postanowienie to , jako niezaskarżalne, nie zawierało uzasadnienia. ( art. 124 § 2 k.p.a.) W istocie więc nie wiadomo dlaczego organ uznał, iż w stosunku do pracowników, których wyłączenia domagała się strona, nie zachodzą okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do ich bezstronności. Wojewódzki Sąd Administracyjny oczywiście nie przesądza o stronniczości tychże pracowników lub jej braku, ale kwestia ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia przez organ odwoławczy. Uchybienie tej powinności stanowiło istotne naruszeniem przepisów o postępowaniu. Niezależnie od tego zauważyć należy, że - choć nie było to przedmiotem odwołania - należało dokładnie wyjaśnić kwestię dochodu w rodzinie strony ubiegającej się o pomoc społeczną. ( art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) W ramach uprawnień kontrolnych, zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego zgromadzonego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Granice postępowania dowodowego winny jednak być rozszerzone na okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne, niedostatecznie wyjaśnione przez organ I instancji. W niniejszej sprawie w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia 10.02.2005 roku w pozycji dotyczącej dochodu rodziny została wykazana kwota 200,- zł jako pomoc rodziny. Organy przed wydaniem decyzji nie ustaliły, o jaką pomoc chodziło, czy o pomoc bezzwrotną ( np. w formie darowizny), którą należałaby traktować jako dochód w rozumieniu art. 8 ust.3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U Nr 64, poz.593 ze zmianami) , czy też była to forma pomocy zwrotnej ( pożyczki), która jako dochód nie może być traktowana. Wyjaśnienie tej okoliczności mogło mieć ewentualny wpływ na rozmiar udzielonego świadczenia z pomocy społecznej w ramach decyzji uznaniowej, oczywiście jeżeli nie przekraczałoby to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c) p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Oznacza to, iż decyzje te nie wywołują skutków prawnych, które wynikają z ich rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok nie jest jeszcze prawomocny. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.