II SA/Gd 300/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. D. i J. D. na decyzję Wojewody z dnia 17 marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 stycznia 2004 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wpisane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących E. D. i J. D. kwotę 695 (sześćset dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 7 stycznia 2004r. Prezydent Miasta na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył wznowione postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z 6 maja 1999r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i L. O. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na terenie posesji przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem nr [...] z 16 września 1997r. organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne w sprawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z 6 maja 1997r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i L. O. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na terenie posesji przy ul. [...] w G. Po przeprowadzeniu tego postępowania wydana została decyzja nr [...] z 26 stycznia 2000r. uchylająca decyzję z 6 maja 1997r. i odmawiająca udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku przy ul. [...]. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji decyzją nr [...] z 9 maja 2003r. uchylił wymienioną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeanalizował złożony wniosek o wznowienie postępowania pod kątem dochowania terminu do jego złożenia, określonego w art. 148 kpa. Organ ustalił, że w aktach sprawy znajduje się wniosek z 9 września 1997r. M. i A. M. o wznowienie postępowania w sprawie decyzji nr [...] z 6 maja 1997r. Wnioskodawcy zgodnie z odpisem z księgi wieczystej byli współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] co najmniej od 2 października 1996r. Postępowanie można było wznowić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wyłącznie na żądanie strony. W istocie postępowanie to zostało wszczęte dnia 16 września 1997r. na wniosek strony z 9 września 1997r. pomimo, że wadliwie w postanowieniu przywołano zapis "z urzędu". Nie przeprowadzono wówczas postępowania pod kątem dochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określonego w art. 148 kpa, co zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 1999r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2333/97. NSA zwrócił uwagę, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji nr [...] z 6 maja 1997r. wynika iż decyzję skierowaną do J. i E. M. odebrała M. M. w dniu 9 maja 1997r. Datę tę organ uznał za dzień, w którym M. M. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji z 6 maja 1997r. o pozwoleniu na budowę. Ponieważ wniosek o wznowienie postępowania nosi datę z 9 września 1997r. uznano, że został on złożony po upływie terminu określonego w art. 148 kpa i nie może być skuteczny. Kierując się tym wywodem organ I instancji wydał decyzję nr [...] z 8 lipca 2003r. uchyloną w trybie odwoławczym przez organ II instancji decyzją nr [...] z 26 sierpnia 2003r. wskazując argumenty zawarte w odwołaniu adwokata W. B. reprezentującego E. i J. D. - obecnych współwłaścicieli budynku przy ul. [...], jako wymagające dodatkowego rozpatrzenia. W odwołaniu tym wskazano, że w budynku przy ul. [...] lokal mieszkalny zajmowany przez M. M. stanowi odrębną nieruchomość, objętą księgą wieczystą nr [...]. Zatem M. M. odbierając przesyłkę adresowaną do J. i E. M. występowała nie jako domownik ale sąsiad zajmujący odrębną nieruchomość. Na podstawie akt archiwalnych organu I instancji dotyczących nieruchomości przy ul. Żeleńskiego 17 w Gdańsku potwierdzono istnienie samodzielnego lokalu mieszkalnego na poddaszu przedmiotowego budynku. Na tej podstawie aktem notarialnym rep. A nr [...] z 27 grudnia 1995r. nastąpiło ustanowienie odrębnej własności lokalu i umowa sprzedaży. Organ powołuje się na właściwe stosunki rodzinne między J. i E. M. a ich synem A. i synową M., na rzecz których zbyta została część budynku przy ul. [...] i wywodzi o powzięciu przez M. M. informacji o udzielonym pozwoleniu na rozbudowę domu na sąsiedniej posesji przy ul. [...]. Organ ustalił również, że inwestor L. O. rozpoczął roboty budowlane w dniu 28 lipca 1997r. i polegały one na rozbiórce ściany od strony ogrodu. Dnia 30 lipca 1997r. przystąpiono do murowania nowej ściany. W ocenie organu fakt ten nabiera istotnego znaczenia w związku z oświadczeniem M. M. zawartym w notatce z rozprawy administracyjnej, która miała miejsce dnia 30 września 1997r., polegającym na stwierdzeniu, że M. i A. M. zamieszkują nieprzerwanie w budynku przy ul. [...], a swoje zastrzeżenia do prowadzonej budowy na sąsiedniej działce przy ul. [...] M. M. wniosła dopiero w momencie naruszenia ściany od frontu budynku. Do tego czasu nie miała zastrzeżeń do budowy. Zdaniem organu oznacza to, że M. M. mieszkając wraz z mężem, nieprzerwanie pod wymienionym wyżej adresem była świadkiem budowy na sąsiedniej posesji, rozpoczętej 28 lipca 1997r. a swoje pierwsze pismo do Urzędu Miejskiego w tej sprawie złożyła 10 września 1997r. nie dochowując w ten sposób terminu ustawowego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w trybie określonym w art. 148 kpa. Ponadto w związku ze zbyciem przez M. i A. M. nieruchomości przy u. [...] na rzecz E. i J. D. organ uznał, że wygasł ich przymiot strony i wobec powyższego kontynuowanie wznowionego postępowania administracyjnego w stosunku do wniosku M. i A. Marzec z 10 września 1997r. jest bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i J. D., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania w postaci: a) art. 30 § 4 k.p.a. poprzez pominięcie, że w wyniku zbycia przez M. i A. M. lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] E. i J. D. stali się ich następcami prawnymi i nabyli przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., b) art. 148 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z powodu pozbawienia strony możności działania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie o czynnościach faktycznych wykonywanych na jej podstawie oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że: a) w dniu 9 maja 1997r. M. M. dowiedziała się o istnieniu decyzji z dnia 6 maja 1997r. b) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, Zaskarżoną decyzją z dnia 17 marca 2004r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że dokonana analiza wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dochowania terminu do jego wniesienia nie jest prawidłowa. Zdaniem organu II instancji żadna z okoliczności wymienionych w zaskarżonej decyzji nie może być uznana za datę powzięcia wiadomości o wydanej decyzji bowiem świadomość realizacji nie może być utożsamiana ze świadomością istnienia decyzji. Również odebranie decyzji w zastępstwie adresata w celu przekazania jej adresatom nie jest może być uznane za datę powzięcia informacji o decyzji. Organ podkreślił, że wznawia się postępowanie w przypadku spełnienia łącznie 3 przesłanek: podanie o wznowienie pochodzi od strony postępowania, podanie zostało złożone w terminie przewidzianym w art. 148 § 2 kpa oraz gdy w podaniu podano przyczynę dla wznowienia określoną w art. 145 § l kpa. W ocenie organu II instancji prawidłowe ustalenie terminu w oparciu o przekazany materiał dowodowy, wobec faktu, że państwo M. zbyli nieruchomość na rzecz E. i J. D., co spowodowało, że wygasł ich status strony w prowadzonym postępowaniu, nie jest możliwe. Ustalenie daty powzięcia wiadomości o wydanej decyzji z następcami prawnymi, którzy w dacie wydania przedmiotowej decyzji nie byli stroną postępowania wydaje się niezasadne. Nie sam jednak fakt wygaśnięcia statusu strony wnioskującej o wznowienie postępowania jest przesłanką uznania postępowania za bezprzedmiotowe, a związany z tym brak możliwości prawidłowego ustalenia terminu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i J. D., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: -art. 30 § 4 kpa poprzez pominięcie, że w wyniku zbycia przez M. i A. M. lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] E. i J. D. stali się ich następcami prawnymi i nabyli przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa i możliwe jest ich zdaniem prawidłowe ustalenie końca terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, -art. 107 § 3 kpa poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie zawiera faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazują, że możliwe jest ustalenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, który to termin powinien być obliczony zgodnie z okolicznościami istniejącymi w czasie, gdy nieruchomość przy ul. [...] była współwłasnością M. i A. M. Jeśli poprzednicy prawni strony dochowali terminu, to zdaniem skarżących nie ma przeszkód do kontynuowania postępowania z ich udziałem. Nie jest dopuszczalne zaniechania dokonania ustaleń co do daty powzięcia wiadomości o wydanej decyzji przez poprzedników prawnych skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, ponawiając dotychczasową argumentację. Wskazał również, że E. i J. D., zgodnie z art. 28 i art. 30 § 4 k.p.a, od daty nabycia nieruchomości przy ul. [...] w G. od M. i A. M. nabyli przymiot strony postępowania administracyjnego i tym samym wstąpili w miejsce poprzedniej strony postępowania z mocy prawa. Tym samym wstąpili we wszystkie prawa i obowiązki poprzednich właścicieli, związane z nabyciem przez nich tej nieruchomości. W ocenie organu uchybienie przez M. i A. M. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania będzie skutkować wobec nowych właścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Badając zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, albowiem opisana decyzja narusza prawo, aczkolwiek po części z przyczyn innych, niż wskazane w skardze. Należało mieć przy tym na względzie treść art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasadniczą podstawą rozstrzygnięcia przez organ był przepis art. 105 § 1 Kpa. Stanowi on, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w cytowanym przepisie oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkiem czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 6 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 478). Zgodnie z art. 149 wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2.). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (§ 3). Wskazać należy także na gruncie cytowanego przepisu, że w razie, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie, pomimo, że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 Kpa (por. op.cit. str. 661) Jak wynika z akt sprawy, w obrocie prawnym pozostawało postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 16 września 1997r. nr [...] wznawiające ("z urzędu") postępowanie dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 6 maja 1997r. dla M. i L. O. W uzasadnieniu postanowienia organ powołuje się na pismo M. i A. M., współwłaścicieli budynku przy u. [...], którzy jako strona nie brali udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 1999r. w sprawie II SA/GD 2333/97 oddalającym skargę M. i L. O. na decyzję Wojewody z dnia 17 listopada 1997r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, zapadłej we wznowionym postępowaniu uznał, że M. i A.. M. winni być stroną postępowania, w którym wydano decyzję z dnia 6 maja 1997r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Dalej NSA zwrócił uwagę, że organ I instancji postanawiając o wznowieniu postępowania nie zajmował się kwestią zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Według NSA istotne dla oceny, czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu określonego w art. 148 Kpa mogło mieć to, że decyzję przeznaczoną dla J. i E. M. odebrała M. M. Niewyjaśnienie przez organ I instancji kwestii zachowania przedmiotowego terminu nie było podstawą uwzględnienia skargi przez NSA, gdyż uchylenie zaskarżoną decyzją decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji umożliwia (skarżącym M. i L. O.) podniesienie tej kwestii w ewentualnym odwołaniu od decyzji ponownie wydanej w trybie art. 151 Kpa. Postanowienie o wznowieniu postępowania może być bowiem kwestionowane jedynie w odwołaniu od takiej decyzji (art. 142 Kpa), gdyż nie służy na nie zażalenie (art. 141 § 1 Kpa). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiązała w sprawie organ administracji, a to na mocy z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W aktualnym stanie prawnym, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004r., wprowadzono w art. 99 zapis, zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny, oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Stosownie do przepisu art. 148 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Zatem strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Wniosek J. i A. M. o wznowienie postępowania (pierwsze pismo datowane 9 września 1997r.) powoływał się na przesłankę wznowienia postępowania określona wymienionym przepisem, albowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wnioskodawcy natomiast nie powoływali się na datę, w której dowiedzieli się o powzięciu decyzji, wskazywali natomiast inne okoliczności, co powinno zostać ocenione przez organ administracji, który obowiązany jest urzędu zbadać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi bowiem rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Jak zatem wynika z treści przytoczonego przepisu art. 148 § 2 kpa mowa jest w nim o powzięciu wiadomości o istnieniu decyzji, nie zaś o czynnościach faktycznych wykonywanych na podstawie tej decyzji. Ponieważ wnioskodawcy we wspomnianym piśmie powoływali się okoliczności związane wyłącznie z prowadzeniem robót budowlanych, nie jest wykluczone, iż nie mieli wiadomości o istnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym podanie o wznowienie byłoby złożone w terminie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż oba organy administracji wydając opisane rozstrzygnięcia naruszyły prawo, w szczególności art. 105 Kpa. Postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, to jest z tej przyczyny, iż M. i A. M. przestali być stroną postępowania na skutek zbycia nieruchomości. Następcy prawni pod tytułem szczególnym – E. i J. D. wstąpili bowiem w ich uprawnienia, również jako strony postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie stało się również bezprzedmiotowe z tej przyczyny, że jak twierdzi organ II instancji, nie można ustalić daty powzięcia przez małżonków M. informacji o decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ przestali być stroną postępowania administracyjnego. Prawidłowe stosowanie przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się przeprowadzenia dowodów oraz ich oceny, w sposób określony przepisem art. 80 Kpa, pozwala na dokonanie wszelkich niezbędnych ustaleń. Wadliwe natomiast jest zaniechanie postępowania wyjaśniającego, narusza to bowiem ogólne zasady postępowania administracyjnego, wynikające w szczególności z przepisów art. 7 – 10 Kpa. Narusza również przepis art. 105 Kpa, bowiem brak ustaleń nie jest podstawą do umorzenia postępowania administracyjnego. W tym kontekście trafny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 Kpa, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzja nie odpowiada dyspozycji tego przepisu, jednakże wobec naruszenia innych opisanych przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzić trzeba, że to naruszenie nie miało pierwszorzędnego znaczenia. Natomiast opisane wyżej naruszenie przepisu art. 105 Kpa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego ponownie rozpoznając sprawę, właściwy organ wobec wydanego w sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia 16 września 1997r. przeprowadzi postępowanie rozpoznawcze i wyda w sprawie decyzję w trybie art. 151 Kpa, kierując się przytoczoną wyżej oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 1999r. w sprawie II SA/GD 2333/97. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił obie decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł również w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd w wyroku obligatoryjnie określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200, art. 202 oraz art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, iż na poniesione przez skarżących koszty składa się wpis sądowy w kwocie 200,00 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 495,00 zł.