II SA/Gl 169/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie WSA Iwona Bogucka, WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. B.-T. i J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podaniem z dnia [...] 2004 r. J. H. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania garażu przy budynku mieszkalnym na warsztat [...] pojazdów i [...] na działce położonej w B. przy ulicy A [...]. Pierwszą zapadłą w sprawie decyzję, wydaną przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. uchyliło z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania garażu przy budynku mieszkalnym na warsztat o dwóch stanowiskach ([...] pojazdów i [...]) oraz parkingu o [...] miejscach postojowych na działce nr A położonej przy ulicy A w B.. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że na terenie na którym znajduje się wymieniona działka brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotychczasowy plan teren ten przeznaczał pod zabudowę jednorodzinną, adaptację kościoła i usługi podstawowe wbudowane. Dokonując w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) analizy terenu organ doszedł do przekonania, że wnioskowane zamierzenie spełnia wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W promieniu równym trzykrotnej szerokości frontu działki znajdują się: po stronie zachodniej budynek usługowo-biurowy, produkcja reklam i poligrafia, po stronie północno-zachodniej funkcja podobna, po zachodniej stronie ulicy B budynki produkcyjno-biurowe o przemysłowym charakterze, po stronie północnej w odległości 22 m znajduje się budynek sąsiadów S. i J. T. z oknami zwróconymi na południe. Teren jest podzielony na 2 działki, a działka przylegająca do posesji J. H., posiadająca szerokość 15 m, mogłaby zostać zabudowana budynkiem bliźniaczym do istniejącego. Za liniami rozgraniczającymi ul. C istnieje ciąg budynków mieszkalnych jednorodzinnych i kilka niezabudowanych działek. Dokonując dalszej analizy organ stwierdził, że teren ma dostęp do drogi publicznej – ulicy C, istnieje uzbrojenie terenu w pełnym zakresie, nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze (teren objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto organ wskazał, że projektowana zmiana sposobu użytkowania nie wymaga sporządzenia raportu o wpływie zamierzenia na środowisko, zatem działalność nie jest szkodliwa dla środowiska, wreszcie, iż projekt decyzji został uzgodniony z Zarządem Województwa [...] i Wojewodą [...] w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od decyzji tej odwołanie wnieśli S. i J. T., właściciele sąsiedniej działki, domagając się jej uchylenia. Podnieśli, iż obiekt garażowy J. H. nigdy nie był garażem, od dawna użytkowany jest jako warsztat mechaniki samochodowej, [...] i [...] oraz [...]. Istniejący warsztat stanowi znaczną uciążliwość dla otoczenia. W ocenie odwołujących się istniejące planistyczne przeznaczenie terenu wyklucza tego rodzaju działalność, a odwoływanie się do znajdujących się w znacznej odległości i przy innej ulicy zakładów jest bezzasadne, skoro prowadzona w nich działalność również narusza podstawową funkcję tego terenu, tj. mieszkalnictwo jednorodzinne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie uwzględniło odwołania i decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i z powołaniem się na rt. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzielając w całości ustalenia organu pierwszej instancji i wyprowadzony na ich podstawie wniosek stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją szczególnego rodzaju, ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem, kwestia zachowania warunków technicznych stanowić może przedmiot rozważań na dalszym etapie postępowania. W zaskarżonej decyzji przewidziano zaś stosowne warunki mające zabezpieczyć interesy odwołujących się (lokalizacja parkingu od strony ul. D, wykonanie pasa izolacyjnego z zieleni, zlokalizowanie magazynu opon w pomieszczeniu zamkniętym, zakaz przechowywania opon na otwartym powietrzu). Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących aktualnego sposobu użytkowania garażu i prowadzonej działalności Kolegium uznało, iż w tym zakresie nie jest organem właściwym. W skardze do Sądu S. B.-T. i J. T. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że spełnione zostały łącznie wszystkie warunki wynikające z ust. 1-5 tego przepisu, a ponadto poprzez pominięcie wymagań dotyczących ochrony słusznych interesów osób trzecich i nieuwzględnienie, że w zakładzie wnioskodawcy już jest prowadzona działalność gospodarcza – [...] samochodowe. Skarżący wnieśli również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi oraz w pismach procesowych w toku postępowania skarżący argumentowali, że projektowane zamierzenie narusza dotychczasowy układ zabudowy mieszkalnej na tym terenie, stanowiąc znaczną uciążliwość (hałas, emisja chemicznych oparów, natężenie ruchu kołowego). Decyzja ustalająca warunki zabudowy musi zatem zostać uznana za niezgodną z planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania J. H. również domagał się oddalenia skargi zaprzeczając, by prowadził działalność polegającą na [...] pojazdów, na dowód czego złożył szereg protokołów kontroli i sprawdzeń właściwych organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo nie z przyczyn w niej zawartych, ale z powodów które sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi wziął pod rozwagę z urzędu, do czego uprawnia przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 stycznia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie zauważyć przyjdzie, że stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W razie dokonania zmiany sposobu użytkowania z naruszeniem wskazanej normy, tzn. bez zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na warunkach wynikających z art. 71a Prawa budowlanego. Jednym z warunków – po uprzednim wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – jest przedłożenie przez inwestora zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy terenu, w przypadku braku planu miejscowego (art. 71a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego). Uwaga ta jest o tyle konieczna, że ze stanowisk skarżących i uczestnika postępowania wynika, że doszło już do zmiany sposobu użytkowania części obiektu w zabudowaniach na działce inwestora (spór dotyczy zakresu samowolnej zmiany), czego dostatecznie nie uwzględniły orzekające w sprawie organy. Analiza treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. z dnia [...] 2004 r., skierowanego do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, dołączonego do akt, pozwala sądzić, że przed organem nadzoru budowlanego toczy się jednak postępowanie w przedmiocie oceny skutków samowoli, jakiej dopuścił się inwestor, a jego wniosek o ustalenie warunków zabudowy terenu jest następstwem zobowiązania organu do przedłożenia decyzji w tym zakresie w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym. Zarzut skarżących, iż wydana została decyzja o warunkach zabudowy terenu dla zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w sytuacji, gdy doszło już do samowolnej zmiany, ostatecznie nie jest zasadny, chociaż wytknąć należy organom, że nie rozpoznały przedmiotowej sprawy w jej całokształcie. Bezspornym jest w sprawie, że działka inwestora w dotychczasowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona była w terenie oznaczonym symbolem [...]: "Tereny zabudowy jednorodzinnej. Adaptuje się kościół i usługi podstawowe wbudowane". Wobec tego, że plan ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., a wniosek o warunki zabudowy terenu złożony został już po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu, trafnie przyjęły organy, że wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu. Zatem, przy stwierdzeniu kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektoniczno-urbanistycznych (pkt 1), dostępu do drogi publicznej (pkt 2), zapewnieniu wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3), niewymaganiu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4) i zgodności z przepisami odrębnymi (pkt 5). W pierwszej kolejności analizie winno podlegać występowanie pierwszego z wymienionych warunków, a mianowicie, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu). Dokonując analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu winien zostać ustalony obszar analizowany w oparciu o treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył wokół działki inwestora obszar analizowany na podstawie którego przeprowadzona została analiza. W pierwszej kolejności zarzucić należy organom, że nie uzasadniły, z jakich powodów granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy w odległości trzykrotności szerokości frontu działki inwestora. Przepis § 3 ust. 2 wymienionego rozporządzenia uprawnia do wyznaczenia granic w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Nie można zaś przyjąć jednolitych założeń, jako że każda sprawa wymaga oddzielnej analizy z uwagi na dotychczasowe ukształtowanie zabudowy i zagospodarowania terenu, głównie intensywności wykorzystania terenu, co oznacza, że sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego wymaga oddzielnego uzasadnienia. Zasadniczo jednak zarzucić należy organom, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze dokonana została z obrazą art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i § 3 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do treści ostatnio powołanego przepisu przeprowadzona analiza w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu musi zostać dokonana w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu, zatem także wynikających z ust. 1 pkt 1. Ten z kolei przepis uzależnia możliwość zagospodarowania terenu od dostosowania do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), bowiem jego celem jest wprowadzenie kontynuacji funkcji i formy zabudowy w stosunku do działki sąsiedniej. Działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu to działka, która w stosunku do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dostępna jest z tej samej drogi publicznej po obu stronach i tworzy wraz z nią całość architektoniczno-urbanistyczną zapewniającą zachowanie dotychczasowej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzenie analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego należało więc dokonać po wyznaczeniu granic obszaru obejmującego wyłącznie teren przy ulicy A w linii zabudowy po obu stronach tej ulicy. Tymczasem organy obu instancji, odmiennie rozumiejąc zasadę dobrego sąsiedztwa, w sposób nieuzasadniony odwołały się do urbanistycznego ukształtowania wyznaczonego obszaru analizowanego biorąc pod uwagę także działki, które nie mają dostępu do ulicy A. Okoliczność, że w pobliżu od strony ulicy B znajdują się obiekty o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym i usługowo-biurowym, biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, nie ma żadnego znaczenia. Z kolei niezrozumiałe jest odwoływanie się organów do istniejącej zabudowy od strony ulicy C, który to teren nie znajduje się w granicach wyznaczonego na mapie obszaru analizowanego. Całokształt rozważań prowadzi do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przez błędną wykładnię tego przepisu, co miało wpływ na końcowy wynik sprawy. Stwarza to podstawę do uchylenia kontrolowanych aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do wyniku postępowania sądowoadministracyjnego należało orzec, że zaskarżona decyzja do czasu prawomocności wyroku nie podlega wykonaniu (art. 152 ustawy), a ponadto zasądzić od organu, którego działalność zaskarżono, na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, które sprowadzają się do uiszczonego wpisu od skargi. Ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności ustali organ, na jakim etapie znajduje się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. Następnie biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu wyznaczy organ na kopii mapy zasadniczej wokół działki objętej wnioskiem granice obszaru analizowanego, a przyjętą odległość stanowiącą wielokrotność szerokości frontu działki uzasadni. Tak wyznaczone granice obszaru analizowanego stanowić będą podstawę do przeprowadzenia analizy pozwalającej na ustalenie wymagań dotyczących projektowanej zmiany zagospodarowania terenu.