II GSK 168/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Biernat Jan Kacprzak Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt III SA/Łd 764/05 w sprawie ze skargi Spółdzielni "D." na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 10 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie eksploatacji sieci telekomunikacyjnych oddala skargę kasacyjną WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt III SA/Łd 764/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni D. w B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 10 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na montaż i eksploatację lokalnej sieci telekomunikacyjnej, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. WSA uznał, że skarga Spółdzielni D. w B. zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie przez organy przepisu art. 97 ust. 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) i uznanie, że przepis ten odsyła poprzez art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu ustalonym w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) - do całej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym do art. 6 tej ustawy, czyniąc spełnienie przesłanki realizacji celu publicznego warunkiem podstawowym i koniecznym wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na montaż i eksploatację lokalnej sieci telekomunikacyjnej. Powyższa ocena została sformułowana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia 10 października 2005 r. Wojewoda Łódzki ponownie rozpatrując sprawę - po uchyleniu przez WSA w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2004 r. decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 31 lipca 2002 r. - utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia 25 marca 2002 r. Decyzją tą organ I instancji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 97 ust. 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne odmówił wydania zezwolenia na montaż, eksploatację i konserwację lokalnej sieci telekomunikacyjnej umożliwiającej dostęp do Internetu w blokach mieszkalnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Łódzki stwierdził, że w przypadku zmiany przepisów prawa, organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, to jest na podstawie art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800). W ocenie organu orzekającego, cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony i dostępny dla wszystkich. Zdaniem organu, wniosek Spółdzielni D. w B., dotyczący rozprowadzenia kabli do lokali mieszkalnych części mieszkańców budynków wielorodzinnych nie jest interesem ogółu, służyć ma ograniczonej, ściśle określonej grupie osób i tym samym nie może zostać uznany za cel publiczny. W ocenie organu odwoławczego spełnienie przesłanki realizacji celu publicznego należy traktować jako warunek konieczny i podstawowy, wobec czego w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zostały spełnione materialnoprawne przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, co uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA podkreślił, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującej ustawy - Prawo telekomunikacyjne z dnia 21 lipca 2000 r., jednakże brzmienie powołanego w zaskarżonej decyzji przepisu art. 140 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne jest identyczne jak poprzednio obowiązującego i mającego zastosowanie w sprawie art. 97 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne. W ocenie WSA, w niniejszej sprawie nie ma podstaw do dokonywania oceny wniosku Spółdzielni z punktu widzenia wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celów publicznych. Przepis art. 97 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne ogranicza prawo własności, nakładając na właściciela nieruchomości obowiązek umożliwienia operatorom publicznym instalowanie na nieruchomości między innymi urządzeń telekomunikacyjnych pod jednym warunkiem ograniczającym, że nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. W przypadku zaś niezawarcia umowy, o której mowa w art. 97 ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne, zachodzą podstawy do zastosowania art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydania na jego podstawie decyzji administracyjnej. WSA uznał za trafny pogląd strony skarżącej, że nie można poszukiwać materialnoprawnej podstawy uprawnień operatora publicznego do dokonania określonych czynności związanych z instalowaniem urządzeń telekomunikacyjnych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego, WSA nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż spełnienie przesłanek z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawowy i konieczny warunek wydania decyzji, tym bardziej, że zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej (...). Wprawdzie organ odwoławczy słusznie powołał nowe brzmienie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma to jednak znaczenia dla dokonanej interpretacji art. 97 ustawy Prawo telekomunikacyjne, który określa przesłanki i tryb skorzystania przez operatora publicznego z nieruchomości. W skardze kasacyjnej złożonej do NSA Wojewoda Łódzki zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, bądź też o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten pozwala na wydanie decyzji administracyjnej, ograniczającej prawo własności nieruchomości, bez uwzględnienia przesłanki celu publicznego, jako warunku ograniczenia własności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ zarzucił WSA błędne uznanie, że wzajemne relacje miedzy przepisem art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisem art. 97 ustawy prawo telekomunikacyjne są tego rodzaju, że art. 97 ustawy Prawo telekomunikacyjne nie odsyła do całej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jedynie do przepisu art. 124 tej ustawy. Przepis ten ma w takim przypadku charakter techniczny, wskazujący, jak winien być realizowany przepis art. 97 ustawy Prawo telekomunikacyjne, to jest w jaki sposób i kto wydaje zgodę na "(...) umożliwienie operatorom publicznym instalowanie na nieruchomościach urządzeń telekomunikacyjnych (...)". Wnoszący skargę kasacyjną organ zarzucił, że takie rozumowanie całkowicie pomija istotny aspekt sprawy, jakim jest rozpatrzenie istnienia bądź nieistnienia interesu publicznego. Odjęcie lub ograniczenie prawa własności jest możliwe jedynie na mocy ustawy, a arbitralna decyzja organu administracji nie może kształtować stosunków miedzy dwoma równymi podmiotami. Ingerencja taka byłaby naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony własności. Ograniczenie prawa własności w celu instalacji sieci telekomunikacyjnej, o jakie wnosiła Spółdzielnia D., nie może nastąpić bez rozpoznania, jaki jest cel inwestycji, to jest bez uwzględnienia treści art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto organ może ingerować w stosunki gospodarcze między podmiotami jedynie wówczas, gdy jeden z tych podmiotów realizuje cel publiczny. Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do zachwiania równości podmiotów wobec prawa i byłoby sprzeczne z zasadami wolności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota problemu na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wniosek Spółdzielni D. w B. należało ocenić z punktu widzenia spełnienia przesłanki realizacji celu publicznego, o którym mowa w przepisie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też jak stwierdził WSA spełnienie tej przesłanki nie było warunkiem podstawowym i koniecznym wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na montaż i eksploatację lokalnej sieci telekomunikacyjnej. Stwierdzić na wstępie należy, że wnoszący skargę kasacyjną zarzucając błędną wykładnię przepisu prawa materialnego zobligowany jest uzasadnić, na czym jego zdaniem polegał błąd w interpretacji tego przepisu. Stawianie skardze kasacyjnej wysokich wymogów formalnych jest uzasadnione treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została wniesiona przez Wojewodę Łódzkiego od wyroku uwzględniającego skargę Spółdzielni D. w B., a z jej uzasadnienia wynika, że skarżący organ kwestionuje zapadłe rozstrzygnięcie, podtrzymując zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnię przepisów będących podstawą jej wydania. Zdaniem skarżącego, art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala na wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej prawo własności nieruchomości, bez uwzględnienia przesłanki realizacji celu publicznego, jako warunku ograniczenia własności. Odnosząc się do interpretacji powyższego przepisu dokonanej przez organ wnoszący skargę kasacyjną NSA stwierdza, iż jest ona nieprawidłowa na gruncie obowiązujących przepisów. Należy uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie Sądu I instancji i podzielić argumentację przedstawioną w jego uzasadnieniu dotyczącą przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią tego przepisu - w brzmieniu ustalonym w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozważając zasadność omawianego zarzutu należy zauważyć, że przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa powyższą kompetencję starosty w sytuacji, gdy strony, to jest operator publiczny i właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie zawrą umowy w terminie. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 97 ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne warunki korzystania z nieruchomości przez operatora ustala się w umowie, która powinna być zawarta w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora o jej zawarcie. W myśl z kolei ust. 4 tego przepisu w przypadku, gdy strony nie zawrą umowy w terminie, stosuje się przepisy art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie zawarte w tym przepisie należy traktować jako możliwość odpowiedniego, posiłkowego stosowania przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest zdania 1 tego przepisu i to w wypadku, gdy strony nie zawrą umowy w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora o jej zawarcie. Gdyby traktować odesłanie z art. 97 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne jako odesłanie do stosowania wprost przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wówczas wydanie zezwolenia na montaż i eksploatację lokalnej sieci telekomunikacyjnej byłoby uzależnione od spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie, jak również ustanowionych w przepisie art. 97 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne. W świetle reguł wykładni systemowej nie można więc przyjąć za prawidłowe innego rozwiązania niż uznanie, że odesłanie zawarte w przepisie art. 97 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne dotyczy odpowiedniego stosowania przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności mając na uwadze jego relację w stosunku do powoływanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisu art. 97 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne zgodnie z którym, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany umożliwić operatorom publicznym instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod, na albo nad nieruchomością oraz umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Stwierdzić zatem należy, że omawiany przepis zawiera wyłączną, a zarazem wystarczającą i decydującą przesłankę do tego, by właściciel lub użytkownik wieczysty był obowiązany umożliwić operatorowi publicznemu dokonywanie wymienionych w tym przepisie czynności, w tym montażu i eksploatacji lokalnej sieci telekomunikacyjnej, co było przedmiotem niniejszego postępowania. Bezzasadnie zatem skarżący organ podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że badanie przesłanki realizacji celu publicznego jest konieczne przy wydawaniu tego rodzaju decyzji. Słusznie podkreślił WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepis art. 97 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne nie odsyła, poprzez art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami do całej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym do art. 6 tej ustawy. Stwierdzić w konkluzji należy, że skarżący organ zaprezentował w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odmienne rozumienie zakresu stosowania powoływanego przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami do regulacji ustawy Prawo telekomunikacyjne i wyprowadził na jego podstawie błędne wnioski co do przesłanek koniecznych do uzyskania przez stronę wnioskującą zezwolenia na montaż i eksploatację lokalnej sieci telekomunikacyjnej. Słusznie WSA stwierdził, że przepis art. 97 ustawy Prawo telekomunikacyjne określa przesłanki i tryb skorzystania przez operatora publicznego z nieruchomości. Z kolei zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu obowiązek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości do umożliwienia operatorom publicznym instalowania na nieruchomości między innymi urządzeń telekomunikacyjnych jest ograniczony jednym warunkiem, że nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Zaskarżony wyrok nie narusza więc powoływanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa, został wydany na podstawie i w granicach prawa, które WSA prawidłowo zinterpretował. Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.