II SA/Bk 811/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2005 r. sprawy ze skargi E. B. –N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza W. z dnia [...] września 2004 roku Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej E. B. –N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z dnia [...] września 2004 roku Burmistrz W. odmówił Pani E. B. –N. ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego i gospodarczego, sytuowanej na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w miejscowości J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2004 roku Nr [...] utrzymało w mocy powyższe orzeczenie. Organy obydwu instancji zajęły zgodne stanowisko, motywując je następująco: W myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dn. 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717) zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy, określającej możliwość sytuowania wnioskowanego do realizacji obiektu na danym terenie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich, wymienionych w nim warunków. W niniejszej sprawie niektóre z nich nie zostały spełnione, a w szczególności ten dotyczący tzw. dobrego sąsiedztwa. Jest to jeden z najważniejszych przepisów związanych z wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Art. 61 ust. 1 wprowadza zasadę kontynuacji zabudowy. Wymagania, które określa to uregulowanie, są określone przez zabudowę już istniejącą i dotyczącą cech urbanistycznych i architektonicznych planowanej budowy. Działka sąsiednia winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, a także intensywności wykorzystania terenu. Stąd należy wywieźć wniosek, że zabudowa nie pozwalająca ustalić tych wymogów nie może być traktowana jako spełniająca warunek art. 61 ust. 1 ustawy, którego celem jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów oraz wyłączenie działań inwestycyjnych, tam gdzie tych standardów nie ma. Brak działki sąsiedniej zabudowanej w odpowiedni sposób ma miejsce w niniejszej sprawie i jest wystarczającą podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nie można uznać za działkę sąsiednią, działki oddalonej od wnioskowanej do zabudowy nieruchomości o 350 m, ani też położonych w bliskim sąsiedztwie dwóch hal produkcyjnych – zakładu krawieckiego i zakładu drzewnego. W najbliższym sąsiedztwie, rozumianym w znaczeniu przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest zabudowy mieszkaniowej, co już przy nie spełnieniu tego tylko warunku dyskwalifikuje pozytywne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Przykłady zabudowań wymienianych przez skarżącą (na działkach nr [...], [...]), nie mogą być przykładem zabudowy sąsiedzkiej, bowiem są usytuowane w zbyt dalekiej odległości, bądź też nie można ich zaliczyć do budowli budownictwa jednorodzinnego. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, E. B. –N. zarzuciła zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie prawa poprzez niewłaściwą interpretację przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie normy prawnej zawartej w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 tego aktu prawnego. Twierdziła, że pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w szerokim rozumieniu, a nie tak zawężająco, jak to uznały w swoich decyzjach oba organy załatwiające sprawę. Ponadto, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, daje – jej zdaniem – prawo każdemu do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Uważała, że restrykcyjna interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 prowadziłaby do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności by tego nie wymagały. Taka wykładnia stałaby w sprzeczności z zasadą państwa prawa. Skarżąca zwróciła uwagę, że organy obydwu instancji odnoszą przyszłą zabudowę na jej działce o nr [...], do istniejącej zabudowy na działkach o nr [...] i [...]. Natomiast skarżąca uważa, że odnośnikiem winny być budynki usytuowane na działkach o nr [...] i [...], leżące w sąsiedztwie działki inwestorki przy tej samej drodze publicznej – ul. P. w J. Skarżąca podała, że Rada Miejska w W., podejmując uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z [...].09.2000 r.), przewidziała działkę o nr [...] pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W piśmie procesowym z dn. [...].02.2005 r. (złożonym do Sądu) skarżąca stwierdziła, że odległość 350 m, na którą powołują się organy, została pomierzona od działki skarżącej o nr [...] do działki nr [...] po długości drogi, pomijając po drodze dwa budynki na działkach nr [...] i [...], znajdujące się naprzeciwko działki skarżącej. Skarżąca wnosił a o uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które – zdaniem Sądu – miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego polega na błędnej interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717). Przepis ten uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy m.in. od spełnienia warunku, aby "co najmniej jedna sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania". Organy administracji obu instancji przyjmują, iż "działka sąsiednia" w rozumieniu przytoczonego przepisu znajduje się w zbyt dalekiej odległości od działki skarżącej tj. ok. 350 m. Nie wynika, przy tym, z decyzji organów obydwu instancji, jak też z "Analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy" (załącznik do decyzji organu I instancji), w jaki sposób została pomierzona powyższa odległość. Jeżeli by przyjąć za wiarygodne wyjaśnienie skarżącej, iż odległość od działki nr [...] do działki nr [...], przebiega po linii ulicy P., z pominięciem bliższej zabudowy, zwłaszcza na działce nr [...], to takie stanowisko organów nie wydaje się prawidłowe. Zdaniem Sądu pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Skoro, dla potrzeb ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego", przyjąć należy, iż wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 w/w ustawy. W konsekwencji stwierdzić należy, iż wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym uznać należy, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z przepisem § 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej" można uznać za dyskusyjny – czy ma to być zakreślony krąg o promieniu nie mniejszym niż 50 m, czy też – jak uczyniono w niniejszej sprawie – zakreślenie granic w prostokącie. Nie ulega wszakże wątpliwości, że zachowane powinny być odległości prawem przepisane. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. W niniejszej sprawie szerokość frontu działki nie została podana, jak też trzykrotna szerokość tej działki. I w takiej bowiem odległości winny być zakreślone granice obszaru analizowanego. Nie mniej jednak, istniejący załącznik graficzny do decyzji organu I instancji, wyraźnie wskazuje, że w granicach "obszaru analizowanego" znajduje się nie tylko działka zabudowana o nr [...], ale także działki o nr [...] i [...], które są zabudowane (co wykazała skarżąca), zaś nie figurują jako zabudowane na załączniku graficznym (mapie) dołączonej do decyzji organu I instancji. Nie mogły więc być przedmiotem "analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Takie działanie organu narusza nie tylko reguły postępowania dowodowego (art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa), ale także zasady postępowania administracyjnego, wyrażone w przepisach art. 7, 8 i 9 zd. 1 kpa. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270).