IV SA/Wa 684/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2005 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA /Wa 684/04 Uzasadnienie Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...]. czerwca 2004 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]. marca 2004 r. (nr [...]) w przedmiocie wstrzymania użytkowania przez K. T. instalacji, tj. zakładowej oczyszczalni ścieków w zakładzie uboju drobiu "K." w S.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, iż, przesłanką wstrzymania użytkowania instalacji były ustalenia kontroli z dnia 19. lutego 2004 r. w zakładzie uboju drobiu "K." przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w związku z licznymi skargami okolicznych mieszkańców. Stwierdzono wówczas, iż z zakładu odprowadzane są do wód ścieki bez wymaganego pozwolenia wodnooprawnego. W ściekach tych stwierdzono znaczne przekroczenie wskaźników zanieczyszczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 212, poz. 1799). Podstawę do wydania decyzji stanowił art. 367 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie zachodziły przesłanki do ustalenia terminu usunięcia przekroczenia w trybie określonym w art. 367 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, pomimo, iż strona zwróciła się z odnośnym wnioskiem z dnia 16. marca 2004 r. Podstawą odmowy uwzględnienia wniosku stanowiła decyzja Starosty Powiatu K. z dnia [...]. marca 2004 r., (nr [...]), który odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z zakładu, gdyż urządzenia istniejącej oczyszczalni nie gwarantują właściwego oczyszczenia ścieków i odpowiedniego zabezpieczenia odbiornika przed zanieczyszczeniem. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. czerwca 2004 r. (nr [...]). Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał także, iż przedstawiona przez stronę koncepcja modernizacji oczyszczalni nie gwarantuje właściwego oczyszczenia ścieków, co uzasadnia wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji. Dodatkowo wskazano, iż decyzja wydawana w trybie art. 367 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska ma charakter uznaniowy i wniosek o ustalenie terminu usunięcia przekroczenia nie musiał być uwzględniony Odnosząc się do zarzutów odwołania odnośnie do niereprezentatywności pomiarów dokonanych w trakcie kontroli w dniu 19. lutego 2004 r. organ II. instancji stwierdził, iż kwestia ta nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż podstawą zastosowania sankcji jest sam fakt odprowadzania ścieków bez pozwolenia wodnoprawnego (czego strona nie kwestionowała) nie zaś ich jakość. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Ochrony S K. T. wniosła o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 367 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wskazano w niej, iż organ orzekający bezpodstawnie uznał brak możliwości uzyskania przez skarżąca pozwolenia na wprowadzanie ścieków z zakładu do wód. Na ostateczną decyzję wojewody w tym przedmiocie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Strona od czasu wydania decyzji przez organ I. instancji podjęła szereg działań jak wystąpienie o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - mechaniczno - chemicznej podczyszczalni ścieków technologicznych. Toczy się postępowanie w tym przedmiocie. Skarżąca została zobowiązana do sporządzenia raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko. W maju 2004 r. zmodernizowano oczyszczanie wstępne ścieków. Skarżąca nie zaprzeczała, iż decyzja wydawana w trybie art. 367 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska ma charakter uznaniowy (w skardze pomyłkowo przywołano art. 372 ust. 2), jednak, zważywszy na postawę skarżącej, w niniejszej sprawie tryb ten powinien był znaleźć zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 367 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wprowadza on możliwość wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji w przypadku braku jednego z wymaganych pozwoleń na wprowadzanie substancji i energii do środowiska, do których należy pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wody lub ziemi (art. 3 pkt 29 w zw. z art. 181 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, co nie oznacza dowolności orzekania organów w tym przedmiocie. Podjęcie decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji, stanowiącej z reguły najbardziej dolegliwą sankcję za niedopełnienie wymogu posiadania pozwolenia emisyjnego, musi być uzasadnione konkretnymi przesłankami. Uzasadnienie to powinno znajdować wyraz w treści decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Szczególnymi przesłankami zastosowania najsurowszej represji mogą być m.in. nie podejmowanie przez stronę działań w celu wyeliminowania naruszenia wymagań ochrony środowiska pomimo zastosowania przez organy administracji innych środków administracyjnych i stosowania innych sankcji, takich jak wydanie zarządzenia pokontrolnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2002 r. Nr 112 poz. 982 ze zm.), wymierzenie grzywny na podstawie przepisów postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 351 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska), bądź też np. ustalenie, iż usunięcie przekroczenia polegającego na braku pozwolenia jest niemożliwe z uwagi na formalny brak możliwości jego uzyskania. Konieczność wstrzymania użytkowania instalacji bez wyznaczenia terminu na usunięcie przekroczenia może wynikać również ze stwierdzenia, iż dalsza eksploatacja instalacji rodzi konkretne zagrożenie dla środowiska, a więc konieczna jest szybka eliminacja źródła zagrożenia. Wystąpienie w sprawie wskazanych wyżej przesłanek (lub innych uzasadniających podjecie decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji) nie zostało wykazane w ramach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Wręcz przeciwnie, organ orzekający nie polemizował nawet ze stanowiskiem Skarżącej, iż pomiary wykonane w trakcie kontroli w dniu 19. lutego 2004 r. nie są reprezentatywne. Z samego protokołu kontroli (zał. nr 1 – protokół z kontrolnego pomiaru i pobrania próbek ścieków) i dalszych wyjaśnień skarżącej w sprawie (m.in. pisma z dnia 19 lutego, 16 marca 2004 r., odwołanie od decyzji organu I. instancji), wynikało, iż nie pobrano próbek ścieków odprowadzanych faktycznie do odbiornika lecz próbki ścieków przetrzymywanych przed odprowadzeniem w celu uzyskania lepszego stopnia oczyszczenia. Organy administracji nie ustaliły więc jaka była faktycznie jakość odprowadzanych ścieki a więc czy stanowiły one na przykład. istotne zagrożenie uzasadniające natychmiastowe wstrzymanie ich odprowadzania. Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, Skarżąca ubiegała się o uzyskanie pozwolenia wodnprawnego a także deklarowała podejmowanie działań w celu wyeliminowanie naruszenia wymagań ochrony środowiska jak zlecanie prac studialnych itp. (patrz wniosek z 16 marca 2004 r., odwołanie od decyzji organu I instancji). Istotne w sprawie jest także, iż powodem odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków dla Skarżącej nie był generalny brak możliwości odprowadzania ścieków z zakładu do określonego odbiornika lecz nie wystarczający, w ocenie organu orzekającego, stopień oczyszczania ścieków, w oczyszczalni. W ocenie Wojewody [...] - organu orzekającego w II instancji - warunkiem wydania pozwolenia byłaby modernizacja oczyszczalni a wnioskodawca nie miał wystarczająco sprecyzowanej koncepcji rozwiązania tego problemu. W tym świetle należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż Skarżąca wnioskiem z dnia 16, marca 2004 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o wyznaczenie terminu usunięcia przekroczenia do dnia 30. sierpnia 2004 r. zakładając, iż do tego terminu zakończy modernizacje oczyszczalni. W przypadku ustalenia, iż wniosek ten nie może być uwzględniony z uwagi na określone okoliczności (np. brak właściwej koncepcji rozwiązania problemu, brak realnej możliwości zrealizowania przedsięwzięcia w proponowanym terminie z uwagi na ich skalę itp.) organ orzekający w sprawie powinien zwrócić się do zainteresowanego informując go o tym fakcie oraz wyznaczając termin zajęcia stanowiska w tej sprawie (art. 81 K.p.a.). W konkretnym przypadku zachowanie tej istotnej zasady procesowej umożliwiłoby ustalenie z udziałem strony realnego terminu usunięcia przekroczenia (skoro strona deklarowała wolę rozwiązania zaistniałego problemu) albo przesądzenia, iż z uwagi na konkretne uwarunkowania wniosek strony, odnośnie do ustalenia terminu nie może być uwzględniony (np. z uwagi na brak wiążącej deklaracji strony w wyznaczonym przez organ terminie lub przedstawienie rozwiązań, które nie mogą być uwzględnione np. z uwagi na zbyt długi proponowany termin). Natomiast w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji uzasadniły swoje rozstrzygniecie jedynie odmową wydania pozwolenia wodnoprawnego przez inny organ administracji, co nie miało w sprawie podstawowego znaczenia skoro odmowa ta wynikała jedynie z aktualnego braku wymaganych urządzeń i technologii oczyszczania ścieków. Organy orzekające nie wypowiedziały się równocześnie merytorycznie odnośnie do proponowanych przez wnioskodawcę sposobów rozwiązania problemu naruszenia wymagań ochrony środowiska oraz postępu działań w tym zakresie. Istotą regulacji art. 367 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska jest właśnie udzielnie podmiotom czasu na usunięcia przekroczenia naruszeń o ile nie przemawiają przeciw temu konkretne względy. Ponieważ w przedmiotowej sprawie organ administracji nie wykazał aby przeszkody takie zachodziły, oznacza to, iż orzeczenie stanowiące jednocześnie odmowę ustalenia terminu na usuniecie przekroczenia było przedwczesne i zapadło z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. Jak słusznie zauważył organ orzekający, ustalenie terminu na usunięcia przekroczenia w trybie art. 367 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska pomimo złożenia wniosku w tej sprawie nie jest obligatoryjne. Jednak decyzja w tym przedmiocie nie może być oparta na zasadzie dowolności. W rozstrzyganej sprawie podstawowe znaczenie dla właściwego rozstrzygnięcia miało wykazanie zasadności ewentualnego zastosowania sankcji polegającej na wstrzymaniu użytkowania instalacji (z uwagi na fakultatywny charakter stosowania tej represji) a w szczególności wykazanie czy powinna znaleźć zastosowanie instytucja wynikająca z art. 367 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie odzwierciedlenie ustaleń w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji, stanowiło naruszenie przepisów postępowania skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.. Rozpatrując ponownie sprawę Główny Inspektor Ochrony Środowiska uwzględni wskazówki zawarte w niniejszym orzeczeniu.