II SA/Sz 1183/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi E. i Z. G., T. M. , A. W., Parafii A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. i Z. G., T. M. , A. W., Parafii A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U z a s a d n i e n i e : Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzonej w dniu [...] r. wizji lokalnej budowy domu jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem, położonego w [...] przy ul. [...], ustalił, że inwestycja ta w sposób istotny odbiega od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., nr [...]. Po stwierdzeniu tego faktu, Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wstrzymał roboty budowlane i na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zobowiązał inwestorów – A. P. i R. J. – do przedstawienia, w terminie [...] dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną wykonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz zaświadczenia o zgodności inwentaryzacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznając spełnienie przez inwestorów w wyznaczonym terminie nałożonych w postanowieniu obowiązków, Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] r., nr [...] nałożył na A. P. i R. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Od decyzji tej odwołali się E. i Z. G., T. M., A. W. oraz Parafia A. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez E. i Z. G., T. M., A. W. oraz Parafię A. W związku z przedstawieniem przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r., w oparciu o art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wydał decyzję nr [...], zatwierdzając projekt budowlany zamienny do projektu typowego [...] wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, na działce o nr geodezyjnym [...] przy ul. [...] w [...] jednocześnie zezwalając na wznowienie robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedłożony zamienny projekt budowlany został opracowany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i spełnia wymogi przepisów prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i Z. G., T. M., A. W. oraz Parafia A. najpierw osobiście pismem z dnia [...] r., a następnie poprzez pełnomocnika – adwokata M. B. pismem z dnia [...] r. Odwołujący wskazali, że nie wyrazili inwestorom zgody na projekt zamienny, chociaż zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Uwzględniając tą okoliczność, że inwestor w sposób istotny i zagrażający interesom skarżących odstąpił od zatwierdzonego projektu, brak zgody skarżących na projekt zamienny narusza ich słuszne interesy jako osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Strony odwołujące się zwróciły uwagę, że na podniesionym garażu powstał taras z dużym otworem, natomiast z drugiej strony obiektu - okna skierowane na budynek [...]. Wybudowany obiekt jest o wiele wyższy od projektowanego w skutek czego budowla zacienia sąsiednie działki, w szczególności posesje przy ul. [...]. Budynek w obecnym kształcie naraża skarżących na utratę prywatności na swoich działkach. W wyniku tego działki te znacznie straciły na swej wartości. Zdaniem odwołujących się, organ I instancji samowolę tą próbuje "zalegalizować", posługując się przepisem, który w tej sprawie nie powinien mieć zastosowania. Jednocześnie w odwołaniu strony podniosły, że w dniu [...] r. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia na A. P. i R. J. obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, w związku z czym wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i zezwolenie na wznowienie robót jest przedwczesne. Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust. 4, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że obowiązujące przepisy prawa budowlanego umożliwiają legalizację wykonanych samowolnie istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego, po spełnieniu nałożonych w decyzji administracyjnej obowiązków, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przywołując związane z tym zasady wynikające z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, organ uznał, że przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie i przedstawił dotychczasowy jej przebieg. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedłożony przez inwestorów projekt został wykonany przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, odpowiedzialną za spełnienie wymagań określonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Zatem decyzja wydana przez organ I instancji jest zgodna z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji a może je wstrzymać postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego, po złożeniu przez skarżącego odpowiedniego wniosku. Ponieważ inwestorzy wykonali obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej, która została zaskarżona do sądu administracyjnego, a do czasu wydania niniejszej decyzji sąd nie wstrzymał jej wykonania, dlatego argumenty odwołujących się nie zostały uwzględnione. Skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli - reprezentowani przez adwokata M. B. – E. i Z. G., T. M., A. W. i Parafia A., żądając jej uchylenia w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlane, przez wydanie jej z naruszeniem słusznego interesu skarżących. W treści skargi powtórzono te same argumenty, które stały się podstawą uzasadnienia odwołania, a mianowicie, że: - skarżący wyrazili zgodę na projekt pierwotny ale już nie na projekt zamienny, co w ich ocenie winno nastąpić przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, - powstały budynek jest zupełnie inny od projektowanego i o wiele od niego wyższy, inny jest również wybudowany dach konsekwencją czego budowla zacienienia sąsiednie działki, w szczególności posesje przy ul. [...], - zrealizowana inwestycja naraża skarżących na utratę prywatności na swoich działkach, - w wyniku działań inwestorów działki skarżących utraciły na swej wartości, - organy nadzoru budowlanego starając się zalegalizować samowolę budowlaną powołały się na przepisy, które w tej sprawie nie powinny mieć zastosowania. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznał skargę E. i Z. G., T. M., A. W. oraz Parafii A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] dot. nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (sygn. akt sprawy [...]). Sąd skargę oddalił. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący uzupełnili wniesioną skargę poprzez sformułowanie dodatkowego zarzutu naruszenia przez organy art. 51 ust. 4, polegającego na odstąpieniu w kwestionowanej decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, od nałożenia na inwestorów obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że rozpoznając niniejszą sprawę skład orzekający był związany oceną prawną wyrażoną w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku Sądu z dnia [...] r., sygn. akt [...], w którym przesądzono możliwość zalegalizowania wykonanych przez inwestorów robót budowlanych jak i prawidłowość zastosowania przez organy nadzoru budowlanego trybu postępowania opartego na art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 153 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do uznania, że decyzja ta nie odpowiada prawu a skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że przy wydawaniu decyzji organy nie uwzględniły zmian w stanie prawnym jaki nastąpił na skutek wejścia w życie z dniem 31 maja 2004 r. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Artykułem 1 pkt 21 w/w ustawy wprowadzono nowe brzmienie art. 51 Prawa budowlanego, który w ust. 4, prócz podstawy do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wprowadził wymóg równoczesnego nałożenia w tejże decyzji na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stosownie do postanowień art. 2. ust. 1 cyt. ustawy, przywołana wyżej zmiana powinna być uwzględniona w rozpoznawanej sprawie, która na dzień jej wejścia w życie była wszczęta i niezakończona. Organ odwoławczy, co prawda prawidłowo przywołał w sentencji decyzji ust. 4 art. 51, odstępując jednak od nałożenia na inwestorów obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z tego powodu zaskarżoną decyzję należało uchylić bowiem naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - p.p.s.a.). Ponadto, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Rola administracyjnego postępowanie odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem decyzji organu I instancji. Orzeczenie wydane przez organ II instancji winno spełniać wszystkie wymogi stawiane mu przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. przez art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, ma obowiązek ustosunkować się do kwestii spornych, które wyłoniły się w trakcie prowadzonego postępowania, przy czym w postępowaniu II instancyjnym obowiązek ten w szczególności związany jest z koniecznością ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. W rozpoznawanej sprawie wniesione przez strony odwołania zostały oparte na zarzucie naruszenia przez sporną inwestycję uzasadnionego interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości. Skarżący konsekwentnie w toku całego postępowania podważali możliwość zalegalizowania zrealizowanego budynku, podnosząc, że nie wyrażali nań zgody. Zrealizowanie przez inwestorów budynku w formie odbiegającej od pierwotnie planowanej, spowodowało, w ocenie skarżących, zacienienie ich nieruchomości a poprzez samowolne wykonanie dodatkowych otworów okiennych - naruszenie ich prawa do prywatności. Skarżący podkreślali również niewłaściwy, ich zdaniem, tryb postępowania legalizacyjnego. W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty naruszenia przez inwestora interesu osób trzecich organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, stanowiącej w znacznej części opis przebiegu postępowania, stwierdził jedynie, że "przedłożony przez inwestorów projekt zamienny został wykonany przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, odpowiedzialną za spełnienie wymagań określonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane - zatem decyzja wydana przez organ I instancji jest zgodna z prawem". Takie działanie organu odwoławczego, uchylającego się od ustosunkowania do najistotniejszych kwestii spornych, z punktu widzenia stron odwołujących się, nie może budzić aprobaty. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie sposobu interpretacji przepisów prawnych oraz jej wyników, stanowiących normatywną podstawę administracyjnej decyzji stosowania prawa. Jednakże obowiązek przekazywania adresatowi decyzji uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej każdego uzasadnienia i ciąży na organie administracji. Sąd nie może w tym zakresie niejako zastępować organów administracji. Odstąpienie od należytego uzasadnienia, które powinno zawierać odniesienie się do wszystkich, nawet nieistotnych lub niezasadnych z punktu widzenia organu, zarzutów strony, nie może być uznane jako działanie zgodne z prawem. Obowiązkiem organu odwoławczego było wskazanie w oparciu o jakie ustalenia organ uznał, że nie zachodzi ryzyko nadmiernego zacienienia sąsiednich budynków, czy też zachowanie wymaganych odległości ścian spornego budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy sąsiednich działek budowlanych. Powołanie się w tym zakresie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego jedynie na fakt, iż przedłożony projekt zamienny został wykonany przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, nie może być uznane za właściwe wyjaśnienie sprawy. Sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ odwoławczy, który weźmie pod uwagę wskazane uchybienia i wyda decyzję, w której zawrze uzasadnienie spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej uchyleniu. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku oparto na art. 152, zaś o kosztach postępowania sądowego - obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wys. [...] zł. i zastępstwa prawnego w wysokości [...] zł. - orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.