II SA/Go 602/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz,, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Z.G. i M.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dnia [...].02.2005r. decyzję znak: [...], którą nałożył na Z. i M.G. obowiązek wykonania zmian i przeróbek w celu doprowadzenia werandy wejściowej dobudowanej w warunkach samowoli budowlanej do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie zalecenia z ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń ppoż. mgr inż. B.P. polegających na zamurowaniu otworu okiennego werandy od strony działki nr ewid. [...], wyznaczając przy tym termin wykonania obowiązku do dnia [...].04.2005r. Zobowiązał również inwestora do powiadomienia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o wykonaniu powyższego obowiązku. Decyzję swoją organ uzasadnił dokonanymi w toku postępowania wyjaśniającego ustaleniami, według których inwestor M.G. dobudował do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. gr. [...], w warunkach samowoli budowlanej, werandę wejściową wraz ze schodami. Wymiary werandy wynoszą 2,22m x 4,26m, natomiast wymiar schodów 1,90m, x 2,22m. Weranda usytuowana jest w odległości 0,83m od granicy z sąsiednią działką o nr ewid. [...] oraz w odległości 3,38m od budynku znajdującego się na tej nieruchomości. W werandzie budynku od strony działki nr [...] znajduje się otwór okienny o wymiarach 1,35m x 1,35m. Ustalono, że roboty zostały zakończone, a budynek wraz z werandą są użytkowane. W związku z faktem, iż w sprawie wykluczono przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r., dotyczącą niezgodności wybudowanej werandy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji uznał za konieczne zbadanie przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, która dotyczy powodowania przez wybudowaną werandę niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z powyższym postanowieniem nr [...] z dnia [...].09.2004r. na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974r. PINB zobowiązał inwestorów do przedłożenia oceny technicznej werandy dobudowanej do budynku mieszkalnego, opracowanej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przecipożarowych. Według przedłożonej przez Z.G. opinii rzeczoznawcy, lokalizacja werandy w stosunku do granicy działki, jak i budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej, przy uwzględnieniu, że na działce tej znajduje się taki sam obiekt z otworem okiennym, narusza przepis § 12 ust. 1 i § 17 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem budynki z otworami okiennymi i drzwiowymi można lokalizować tylko w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działki. Ponadto usytuowanie takie stwarza zagrożenie pożarowe dla obu właścicieli budynków. Konieczne jest zatem wykonanie zmian i przeróbek na obiekcie w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Jako jedną z alternatyw rzeczoznawca podał konieczność zamurowania otworów okiennych w obu ścianach werand, co organ I instancji uznał za podstawę wydania powyższej decyzji. Ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zgodzili się Z. i M.G. oraz B. i M.B.. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego i rozpatrzeniu łącznie obu odwołań, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dnia [...].04.2005r. decyzję znak: [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję PINB w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego na Z. i M.G. obowiązku zamurowania otworu okiennego znajdującego się w ścianie werandy wejściowej do budynku mieszkalnego na działce nr [...] i w tej części orzekł, że powyższy obowiązek winien zostać wykonany w terminie do dnia [...].06.2005r., a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podał, że nie budzi wątpliwości fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. obligujące do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej przed dniem 01.01.1995r. werandy. W ocenie organu odwoławczego za słuszne należy uznać skorzystanie przez organ I instancji z uprawnień nadanych przez art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974r. i nałożenie na Z. i M.G. obowiązku przedłożenia stosownej opinii technicznej przedmiotowej werandy, sporządzonej przez osobę uprawnioną, dotyczącej możliwości jej użytkowania z uwagi na usytuowanie w bezpośredniej bliskości z działką nr [...]. W związku ze stwierdzeniem przez rzeczoznawcę, że dla zapewnienia bezpiecznego użytkowania werandy Państwa G. (oraz państwa B.) należy zastosować jedno z rozwiązań podanych przez autora na końcu opracowania, dalsze postępowanie organów nadzoru budowlanego winno toczyć się w oparciu o art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Dlatego też WINB utrzymał w mocy decyzję PINB, wydaną na podstawie powyższego przepisu, w zakresie nałożonego na inwestorów obowiązku, a tylko wyznaczył nowy termin do jego wykonania, tj. [...].06.2005r. Powyższe orzeczenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Z. i M.G.. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nie cała weranda została dobudowana, bowiem projekt typowy, na podstawie którego wzniesiony został ich budynek mieszkalny, obejmował swoim zakresem również schody z podestem, zabudowaną ścianę i zadaszenie, a więc w 80% obejmował werandę. Skarżący podali, że dobudowali tylko jedną ścianę. Ponadto wskazali, że minęło 30 lat od wydania pozwolenia na budowę, a dokumentacja dotycząca budynku uległa zniszczeniu. Podali też, że już w 1979 roku zgłosili zakończenie budowy budynku mieszkalnego łącznie z werandą wejściową w Urzędzie Miasta i Gminy oraz że powyższy budynek wraz z werandą wpisali do księgi wieczystej w 1999 roku. Skarżący podnieśli również argumenty związane z kwestią legalności zabudowy na działce sąsiedniej, stanowiącej własność B. i M.B.. Pismem z dnia [...].06.2005r. organ odwoławczy udzielił odpowiedzi na skargę, podtrzymując ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji i wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem uznał, że decyzja ta nie narusza prawa materialnego, zaś w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie nie doszło do uchybienia przepisom proceduralnym, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) – skutkowałoby uchyleniem decyzji. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przed 1995 rokiem Z. i M.G. dobudowali do budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] werandę, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Mając na uwadze czas powstania spornej werandy organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Zgodnie bowiem z przepisem przejściowym ustawy Prawo budowlane z 07.07.1994r. tj. art. 103, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 01.01.1995r.), a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z 1994r., jednakże z tym zastrzeżeniem, że przepisu art. 48, który dotyczy samowolnie wybudowanych obiektów i ich części oraz ich legalizacji, nie stosuje się do tych obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem w omawianej sprawie – przepisy ustawy z 24.10.1974r. Prawo budowlane. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w wiążącym organy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16.06.2004r. przesądzone zostało, że skarżący dobudowali do budynku mieszkalnego werandę poza zakresem pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej, co powinno skutkować wydaniem przez właściwy organ decyzji o rozbiórce obiektu albo decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu, poprzedzonej postępowaniem, mającym na celu wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W okolicznościach konkretnej sprawy organy musiały uwzględnić treść przepisu art. 37 w/w ustawy, który stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, jeśli zaistnieje którakolwiek z dwóch przesłanek wymienionych w powyższym przepisie, a mianowicie: – gdy obiekt taki lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub – powoduje lub w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie bezspornie wynika, że na dobudowanie przedmiotowej werandy do budynku mieszkalnego, Z. i M.G. nie posiadali wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, co stanowiło naruszenie przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Bezpodstawnie strona podnosi w skardze, że tylko dobudowała niezgodnie z projektem jedną ścianę, skoro w rezultacie powstała weranda murowana z otworem okiennym (ocieplona, z instalacją elektryczną i grzewczą), różniąca się w sposób zasadniczy w sensie architektonicznym i technicznym od zaprojektowanego podestu wejściowego ze schodami. Kolejne naruszenie przez inwestorów przepisów prawa wiązało się z odległością w jakiej usytuowana została weranda od granicy z działką sąsiednią. W protokole spisanym przez PINB dnia [...].08.2004r. podczas kontroli spornej werandy znajduje się zapis, wskazujący na to, że została ona wzniesiona w odległości około 0,83 m od granicy z działką nr [...], a w ścianie zwróconej w stronę w/w działki znajduje się otwór okienny. Zgodnie natomiast z obowiązującym ówcześnie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 07.07.1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli w ścianie budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Podobna regulacja dotycząca odległości zabudowań od granicy działki znajduje się również w obowiązującym obecnie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzenie powyższych naruszeń stanowiło wystarczającą przesłankę do wszczęcia przez PINB postępowania w oparciu o art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Jednocześnie dokonane przez organ ustalenia pozwoliły stwierdzić, że weranda nie została wniesiona na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, co wykluczało istnienie pierwszej przesłanki nakazującej obligatoryjne orzeczenie przymusowej rozbiórkę werandy. W dalszej kolejności rzeczą organu było wyjaśnienie czy wybudowana weranda powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Mając na względzie charakter i wzajemne usytuowanie budynku mieszkalnego z dobudowaną werandą na działce nr [...] oraz sąsiedniego budynku położonego na działce nr [...], organy obu instancji uznały, że jedynym następstwem dokonanej samowoli budowlanej, istotnym w świetle art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy jest zagrożenie pożarowe. W złożonej przez skarżących opinii rzeczoznawcy B.P. z dnia [...].01.2005r. potwierdzone zostało, że usytuowanie spornej werandy w tak małej odległości od budynku znajdującego się na działce sąsiedniej, przy czym oba obiekty zwrócone są względem siebie otworami okiennymi, stwarza zagrożenie pożarowe dla obu właścicieli budynków. Aby zapewnić bezpieczne użytkowanie obiektów, przedłożona opinia wskazuje na konieczność zastosowania jednego z podanych w niej rozwiązań, m. in. zamurowania istniejących otworów okiennych, co zastosował organ I instancji w decyzji z dnia [...].02.2005r. Jako podstawę swego rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przepis art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, który stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji (...) wyda inwestorowi decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W ocenie organów obu instancji wykonanie przez właściciela budynku zaleconych robót (zgodnie z ekspertyzą) sprawi, że przedmiotowy obiekt nie będzie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej przyjęto jednocześnie, że wybudowana weranda nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Takie stanowisko organów nadzoru budowlanego budzi zastrzeżenia, aczkolwiek nie na tyle, aby konieczne było wzruszenie zaskarżonej decyzji. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie, zasadniczo niemożliwa jest legalizacja inwestycji, gdy obiekt wybudowano w sposób naruszający obowiązujące normy odległościowe i jednocześnie powodujący zagrożenie pożarowe (por. wyrok Sądu Najwyższego z 24.09.1997r. sygn. akt III RN 45/97 OSNP 1998, z. 6, p. 170). W okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie podjęte przez organ pierwszej, a następnie drugiej instancji zasługiwało na akceptację. Przyjęta bowiem przez te organy interpretacja przepisów art. 37 i 40 cyt. ustawy znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.04.1989r. sygn. IV SA 83/89 ONSA 1989, z. 1, p. 38, stwierdził, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy (...) Prawo budowlane powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. Na potrzebę interpretowania przepisu art. 37 omawianej ustawy przez pryzmat reguły traktującej nakaz rozbiórki jako ostateczność, zwrócił także uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 14.10.2004r. sygn. SA/Rz 753/03 ONSA i WSA 2005r., z. 4, p. 84. W świetle powyższych uwag za całkowicie niezasadną należało uznać skargę Z. i M.G., którzy kwestionując decyzje organów nadzoru budowlanego nie dostrzegli, iż organy te z dwóch możliwych rozwiązań wybrały to korzystniejsze dla strony skarżącej. Za całkowicie chybione należało uznać zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące upływu 30 – letniego okresu od wydania pozwolenia na budowę, zgłoszenia zakończenia budowy czy stosownego wpisu w księdze wieczystej. Już w wyroku z dnia 16.06.2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że wymienione okoliczności nie stanowią o usankcjonowaniu samowoli budowlanej i nie mogą zastąpić legalizacji w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. Nietrafnie też skarżący podnoszą w uzasadnieniu skargi argumenty dotyczące legalności zabudowy znajdującej się na działce sąsiedniej, stanowiącej własność uczestników B. i M.B.. Zaznaczyć trzeba, że zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd, rozstrzygają konkretną sprawę, której przedmiotem stała się wyłącznie weranda samowolnie wybudowana przez skarżących. Legalność obiektów wybudowanych przez uczestników na działce sąsiedniej może być ewentualnie badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym. Z tych wszystkich względów, skarga podlegała oddaleniu, na mocy art. 151 p.p.s.a.