IV SA/Wa 1960/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie WSA Alina Balicka,, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi P. S.A. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa w zw. z art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta N. nr [...]z dnia [...] czerwca 2003r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 46 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) wynika, że przedmiotowa inwestycja została usytuowana w następujących obszarach planistycznych: - działka nr [...] – w obszarze [...] – tereny zabudowy usługowej i produkcji nieuciążliwej dla otoczenia, - działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] w obszarze [...] – tereny strefy mieszkaniowo – usługowej o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (wg pkt 2.4.1). Punkt 2.4.1 stanowi natomiast: strefa [...] tereny mieszkaniowo – usługowe o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej o zróżnicowanej intensywności. Wysokość zabudowy 1,5 – 2,5 kondygnacji naziemnych, wysokie dachy, min. pow. działki 350 m². W ocenie SKO na obszarze [...] możliwa jest realizacja zarówno funkcji mieszkaniowych, jak i usługowych (za wyjątkiem uciążliwych dla otoczenia), ale jedynie w formie opisanej planem tj. w budynkach mieszkaniowych jednorodzinnych. Zatem funkcja usługowa jest dopuszczona do realizacji jako przeznaczenie całości lub części budynku jednorodzinnego. Budynek natomiast o całkowitej powierzchni zabudowy ok. 4200 m ² nie może być uznany za tożsamy lub nawet zbliżony do budynku jednorodzinnego o wysokim dachu. Kolegium wskazało, iż pomimo, iż inwestycja byłaby dopuszczona na działce nr [...], to należało wyeliminować z obrotu prawnego całą decyzję. Na załączniku graficznym do decyzji zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczono linię rozgraniczającą teren inwestycji. Oznacza to, iż budowa ośrodka handlowo – usługowego byłaby możliwa na terenie wszystkich działek wskazanych w decyzji. Nie jest także możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w części, gdyż ze względu na zmniejszenie areału inwestycji mogłaby się stać ona niemożliwa. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez inwestora P. S.A. w Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podniesiono, iż usytuowanie przedmiotowej inwestycji na wskazanym terenie naruszyło ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizując kwestię nieodwracalnych skutków prawnych SKO wskazało, iż fakt wydania pozwolenia na budowę nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego. Decyzja taka może być także uchylona w postępowaniu nadzwyczajnym. W skardze do sądu administracyjnego P. S.A. w Z. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, lub uchylenie "skarżonej decyzji i orzeczenie o zgodności decyzji Burmistrza Miasta N. nr [...]" z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzuca powyższej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 kpa w zw. z art. 46 a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, iż funkcja usługowa może być realizowana wyłącznie w formie zabudowy jednorodzinnej, naruszenie art. 156 § 2 kpa polegające na pominięciu ograniczeń w zakresie dopuszczalności orzekania o nieważności decyzji związanych z zaistnieniem nieodwracalnych skutków prawnych, błędy w ustaleniach faktycznych polegające na niepełnym ustaleniu skutków prawnych wywoływanych ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. W uzasadnieniu skargi P. S.A. wywodzi, iż twierdzenie SKO jakoby zapis planu przesądzał, iż funkcja usługowa ma być realizowana w formie zabudowy jednorodzinnej jest twierdzeniem ponad osnowę dokumentu. W ocenie skarżącego typ zabudowy jednorodzinnej odnosi się wyłącznie do realizacji funkcji mieszkaniowych. W planie brak stwierdzenia o realizacji funkcji usługowej w formie zabudowy jednorodzinnej. Nakaz wyłącznej realizacji usług w budownictwie jednorodzinnym byłby "kuriozalny". Skarżący podnosi, iż skoro doszło do rozbieżnych interpretacji zapisów planu, oznacza to, że zapis ten nie był całkowicie jednoznaczny. Nie może zatem dojść do stwierdzenia nieważności, jeżeli różne organy administracji odmiennie interpretują dany zapis. W odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wydanej w oparciu o zapis takiego planu nie może być mocy o rażącym naruszeniu prawa, które stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie rażące musi być całkowicie jasne, jednoznaczne i nie budzące jakichkolwiek wątpliwości. W ocenie skarżącego niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Przy czym SKO niezasadnie ograniczyło te skutki do wydania pozwolenia na budowę. Te nieodwracalne skutki prawne to poza pozwoleniem na budowę decyzja o zezwoleniu na użytkowanie, szereg umów z pracownikami, dostawcami, kontrahentami sklepu, zawarcie umów najmu z koncesjonariuszami itd. Skarżący następnie wywodzi , wskazując na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r. (III SZP 23/93), iż w przypadku gdy na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt został zrealizowany, wyłączona jest możliwość stwierdzenia nieważności decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Ponadto w powołaniu na orzeczenie SN z 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP4/92), skarżący twierdzi, iż z wywołaniem nieodwracalnego skutku prawnego mamy do czynienia, gdy wykonanie decyzji wywoła takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że nie jest możliwy powrót do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie organ nadzorczy prowadząc postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji przyjął, iż do oceny rozstrzygnięcia należy zastosować przepisy uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.). W dacie bowiem wydania kontrolowanej decyzji tj.: w dniu [...] czerwca 2003r. obowiązywał powyższy akt prawny. Co do zasady przewidywał on wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak prawidłowo ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dacie orzekania przez Burmistrza Miasta N. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta N. zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. U. woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Okres obowiązywania tego planu został przedłużony do 31 grudnia 2003 r. stosownie do art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miejska bowiem uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta N., a następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego organ nadzorczy miał obowiązek dokonania oceny, czy kontrolowana decyzja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami tego planu. Zdaniem Sądu orzekającego kontrola powyższa została dokonana zgodnie z przepisami prawa. SKO prawidłowo przyjęło, iż inwestycja polegająca na budowie ośrodka usługowo – handlowego wolnostojącego o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 2000 m² wraz z infrastrukturą techniczną na wskazanych działkach jest sprzeczna z zapisem planu: "[...] - tereny strefy mieszkaniowo –usługowej o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej o zróżnicowanej intensywności. Wysokość zabudowy 1,5 – 2,5 kond. naziemnych, wysokie dachy, min. pow. działki – 350 m²". Wykładnia tego postanowienia planu przedstawiona przez organ w ocenie Sądu jest prawidłowa. Funkcją wiodącą tego terenu jest funkcja mieszkaniowa. Nie jest natomiast możliwe istnienie samodzielnej funkcji usługowej. Funkcja ta stanowić mogła jedynie uzupełnienie strefy mieszkaniowej i wyłącznie – jak stwierdziło Kolegium – w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Proponowana przez skarżącego wykładnia zapisu planu polegająca na możliwości przyjęcia samodzielnej funkcji usługowej jest w ocenie Sądu niedopuszczalna w świetle tak sformułowanych postanowień planu. Tym samym pogląd SKO, iż inwestycja polegająca na budowie ośrodka usługowo – handlowego pozostaje w sprzeczności z zapisem planu jest w pełni usprawiedliwiony. Ustalenie takie mogło skutkować wyłącznie stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisu prawa miejscowego. Podstawa prawna tej nieważności przyjęta przez organ jest także prawidłowa. Art. 46 a pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu. Zaistnienie powyższej wady powoduje nieważność aktu z mocy samego prawa i nie jest uzależnione od wystąpienia "rażącego naruszenia prawa". Tym samym wywody skargi dotyczące różnorakiej możliwości interpretowania zapisu planu, a tym samym braku oczywistej sprzeczności decyzji z aktem prawa miejscowego nie mogą się ostać. Kwestia bowiem wątpliwości co do wykładni przepisu prawa ma znaczenie przy badaniu przesłanki nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy przyznać rację skarżącemu, iż orzecznictwo sądu administracyjnego wypracowało stanowisko, że nie występuje rażące naruszenie prawa w sytuacji gdy istnieją rozbieżności interpretacyjne przy stosowaniu normy prawa. Jednakże w niniejszej sprawie podstawą uznania decyzji za nieważną była przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 7 kpa, a zatem nieważność z mocy prawa (art. 46 a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), nie zaś wadliwość mająca charakter rażącego naruszenia prawa. Trafnie również Kolegium przyjęło, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w części tj.: odnośnie działek znajdujących się na terenie strefy [...] . Budowa kompleksu usługowo – handlowego została potraktowana jako jedno zadanie inwestycyjne, z wyznaczeniem terenu inwestycyjnego obejmującego działki w różnych strefach. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (vide wyrok NSA z 21 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2311/97, z dnia 29 stycznia 1998 r. IV SA 583/96, z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 270/96, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97 ONSA 1998, z. 2, poz. 40). Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji. Stwierdzenie nieważności części decyzji jest możliwe, gdy pozostałe rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć – w świetle norm materialnego prawa – samodzielny byt prawny, a ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym. Ponadto wolny od wad fragment decyzji powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie ze względu na przedmiot (inwestycja mająca charakter ośrodka usługowo – handlowego) nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w części działek znajdujących się w strefie [...] . Po takim bowiem rozstrzygnięciu pozostała część decyzji w istocie nie mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym. Pozostaje jeszcze do rozważenia kwestia ewentualnego wywołania przez kontrolowaną postępowaniem nieważnościowym decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Stosownie bowiem do art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Skarżący owych nieodwracalnych skutków prawnych dopatruje się w późniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz oddaniu obiektu do użytkowania, a także w istnieniu szeregu umów o charakterze cywilnym związanych z funkcjonowaniem całego kompleksu. Przede wszystkim SKO wydając decyzję wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy omówiło kwestię nieodwracalnych skutków prawnych. Co prawda nie można przyjąć, iż powyższa ocena jest wszechstronna, dogłębna i wyczerpująca. Nie mniej jednak organ zbadał pod tym kątem kontrolowane rozstrzygnięcie. Przede wszystkim – wbrew powołanemu w skardze wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 maja 1992 r. III AZP 4/93 – badanie nieodwracalności skutków prawnych decyzji należy ograniczyć wyłącznie do skutków w sferze prawa, nie zaś faktów. Jakiekolwiek zatem czynności faktyczne mające miejsce po wydaniu decyzji – jak chociażby wybudowanie obiektu – dla negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności nie mają żadnego znaczenia. Należy przy tym podkreślić, iż orzecznictwo próbując definiować nieodwracalność skutków prawnych nie było co do tego jednolite, czego wyrazem jest m.in. powołany wyżej wyrok Sądu Najwyższego. Sąd orzekający w sprawie stoi na stanowisku, iż o nieodwracalności skutków prawnych można mówić wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, jak zasadnie podniosło SKO wszystkie skutki, które wywołała badana decyzja mogą być odwrócone. Przy czym skutki te muszą być bezpośrednim wynikiem badanej decyzji. Wszystkie zatem umowy o charakterze cywilnym zawarte przez podmiot prowadzący działalność w wybudowanym obiekcie nie można uznać za skutek tej decyzji. Są one wyłącznie wynikiem prowadzenia działalności gospodarczej przez podmiot korzystający z obiektu. Nie są zaś skutkiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych też powodów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił.