II GSK 355/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk, Sędziowie NSA Jan Bała (spr.), Małgorzata Korycińska, Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.T.K. C. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 2273/04 w sprawie ze skargi P.T.K. C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 22 października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy rezerwacji częstotliwości dla ruchomej publicznej sieci telefonicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz Polskiej T.K.C. Spółki z o.o. w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 2273/04 oddalił skargę P.T.K. C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 22 października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy rezerwacji częstotliwości dla ruchomej publicznej sieci telefonicznej, z następującym uzasadnieniem. P.T.K. C. Sp. z o. o. w W., wnioskiem z dnia 30 lipca 2004 r. wystąpiła do Prezesa URTiP o dokonanie bez przeprowadzania przetargu rezerwacji 10 kanałów o numerach od 512 do 521 o częstotliwościach środkowych kanałów w zakresie dolnym od 1710,200 do 1712,000 MHz i w zakresie górnym od 1805,200 do 1807,000 MHz na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej do wykorzystywania dla ruchomej publicznej sieci telefonicznej, działającej zgodnie ze standardem telekomunikacyjnym GSM 1800. Prezes URTiP decyzją z dnia 15 września 2004 r., odmówił dokonania na rzecz skarżącej rezerwacji wyżej opisanych częstotliwości wskazując, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek opisany w art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.), tj. brak dostatecznych zasobów częstotliwości, co powoduje konieczność przeprowadzenia przez Prezesa URTiP postępowania przetargowego. Organ poinformował skarżącą, iż rozpoczęto prace nad przygotowaniem dokumentacji przetargowej. Decyzją z dnia 22 października 2004 r. Nr [...] Prezes URTiP działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 i art. 111 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu, stwierdzenie w przedmiotowym postępowaniu braku dostatecznych zasobów częstotliwości przesądza o prawnej konieczności przeprowadzenia przetargu i wyklucza dokonanie rezerwacji częstotliwości w trybie art. 22 Prawa telekomunikacyjnego. W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła jej nieważność, z powodu wydania jej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz naruszenie przepisu art. 25 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Skarżąca wskazała, że w sytuacji, gdy do Prezesa URTiP wpłynął wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości, która to rezerwacja nie może zostać dokonana z uwagi na konieczność przeprowadzenia przetargu, Prezes URTiP nie powinien wydawać decyzji o odmowie rezerwacji, a jedynie powinien poinformować zainteresowany podmiot o rozpoczęciu biegu terminu, określonego w art. 25 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, w przypadku, gdy dany wniosek jest pierwszym tego rodzaju wnioskiem, ewentualnie o dacie, w której powyższy termin rozpoczął bieg, jeżeli jest to kolejny wniosek o rezerwację tej samej częstotliwości. Zdaniem skarżącej, podmioty wnioskujące o uzyskanie rezerwacji częstotliwości powinny być poinformowane o warunkach uczestnictwa w przetargu, a także o jego przedmiocie i zakresie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wskazując, że Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza zakończenie wszczętego postępowania wyłącznie w formie decyzji, a w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości zachodzi konieczność ogłoszenia przetargu, tak więc decyzja odmowna jest uzasadniona. Wskazał, że organ związany jest żądaniem wniosku i to żądanie wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, które ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. WSA w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że przepis art. 22 ust 3 ustawy -Prawo telekomunikacyjne stanowi, iż rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą, a także jeżeli nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz jeżeli spełnione są warunki określone w art. 18 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Z kolei przepis art. 24 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego wskazuje, że uzyskanie rezerwacji częstotliwości może nastąpić, gdy spełnione są warunki określone w art. 18 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Złożenie pierwszego wniosku o dokonanie rezerwacji, w myśl art. 25 Prawa telekomunikacyjnego, powoduje proces przygotowania przetargu, który to proces nie później niż po 6 miesiącach powinien doprowadzić do ogłoszenia przetargu. Sąd podkreślił, że Prezes URTiP wydaje zezwolenie wnioskodawcy, który zamierza wykonywać działalność telekomunikacyjną, jeżeli nie zachodzą m.in. przewidziane niniejszą ustawą okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia rezerwacji częstotliwości. W ocenie Sądu, w omawianym przypadku z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania przetargowego, prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku strony, tj. dokonania rezerwacji kanałów radiowych w trybie bezprzetargowym było niezasadne, a organ związany wnioskiem strony prawidłowo odmówił stronie dokonania rezerwacji częstotliwości, bez przeprowadzenia przetargu. Sąd podzielił stanowisko organu, który uznał, że jest związany żądaniem wskazanym przez stronę, a jego treść wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W omawianym przypadku nie było zdaniem Sądu wątpliwości, co do tego, czego dotyczy wniosek, a w sprawie zaszły przewidziane w art. 8 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego okoliczności, uzasadniające odmowę udzielenia rezerwacji częstotliwości. P.T.K. C. Sp. z o.o., na podstawie art. 173 i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: a) rażącym naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz na b) rażącym naruszeniu art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: a) niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd art. 8 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne poprzez uznanie, iż ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie wskazanego artykułu, b) dokonaniu przez Sąd błędnej wykładni art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie wyjaśnił, dlaczego w sprawie ma zastosowanie art. 8 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego i nie dokonał jego interpretacji. Uzasadnienie wyroku zawiera poważne uchybienie, gdyż Sąd nie uzasadnił w żaden sposób swojego stanowiska i słuszności zastosowania tej podstawy w sprawie. Spółka podniosła, że termin 6 miesięcy, o którym mowa w art. 25 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego wyznacza maksymalny okres pomiędzy złożeniem pierwszego wniosku, a ogłoszeniem przetargu, które powinno wskazywać podstawowe dane pozwalające zainteresowanym podmiotom na ocenę celowości uczestnictwa w przetargu oraz określać przedmiot i zakres przetargu oraz warunki uczestnictwa. Prezes URTiP nie ogłosił przetargu zgodnie z tym przepisem, a zespół ekspertów przygotował natomiast "Koncepcję przeprowadzenia przetargu na zagospodarowanie częstotliwości w pasmach 1800 MHz i UMTS", w której wskazano poszczególne etapy procedury wyboru operatorów nowych sieci komórkowych w trybie przetargu, wynikające z przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Skoro zgodnie z treścią art. 222 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, Prezes URTiP powinien był ogłosić przetarg zgodnie z art. 25 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Nie można bowiem, zdaniem Spółki, akceptować sytuacji, w której zamiast ogłoszenia przetargu organ administracji wydaje decyzję odmawiającą dokonania rezerwacji, co pozwala organowi na skorzystanie z nowych przepisów i niedotrzymanie terminów określonych w dotychczasowych przepisach. Zdaniem Spółki, w uzasadnieniu wyroku Sąd nie rozważył tego zarzutu, a zgodnie z zasadą niezwiązania Sądu granicami skargi wyrażoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma nie tylko uprawnienie do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jest to jego obowiązek, gdyż norma prawna zawarta w tym przepisie nakazuje sądowi administracyjnemu wszechstronną analizę sprawy administracyjnej i uwzględnienie zgodności rozstrzygnięcia administracyjnego z przepisami prawa, niezależnie od granic zaskarżenia. Brak analizy powyższej problematyki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadzi, zdaniem Spółki do wniosku, że uzasadnienie Sądu nie odpowiada wymogom, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto Spółka zarzuciła, że Sąd nie stwierdził wystąpienia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) przez Prezesa URTiP przy rozstrzyganiu jej wniosku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji Prezesa URTiP. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, który stwierdził, iż z uwagi na treść art. 8 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego zaszły przewidziane ustawą okoliczności, uzasadniające odmowę udzielenia rezerwacji częstotliwości. W analizowanej sprawie nie zaistniały okoliczności, z których wystąpieniem ustawa - Prawo telekomunikacyjne wiązała obowiązek Prezesa URTiP odmówienia udzielenia rezerwacji. Przewidziane ustawą okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia rezerwacji częstotliwości to nie spełnienie jednego z warunków wymienionych w art. 18 ust. 1 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego, a także w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości, w sytuacji, gdy wnioskodawca nie został wyłoniony w drodze przetargu. W analizowanej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek pozwalających na zastosowanie art 8 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, ani też przesłanka nie wyłonienia Spółki w przetargu, gdyż w dniu wydania przez Prezesa URTiP decyzji odmawiającej Spółce rezerwacji częstotliwości, przetarg nie został jeszcze ogłoszony. Spółka stwierdziła, że Prezes URTiP nie mógł wydać decyzji odmawiającej jej rezerwacji częstotliwości, a w jej ocenie, należało przeprowadzić przetarg, którego wyniki mogły dopiero stanowić podstawę do odmowy dokonania na jej rzecz rezerwacji. Decyzja Prezesa URTiP została zatem wydana bez podstawy prawnej. Skarżąca zakwestionowała również interpretację art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, dokonaną przez Sąd I instancji. Zdaniem Spółki, występowanie z wnioskiem o rezerwację częstotliwości ma bowiem sens tylko w tedy, jeżeli wolą strony jest ich otrzymanie bez przetargu. W innym wypadku wniosek jest zbędny, gdyż uzyskanie uprawnienia do częstotliwości w przypadku przetargu można osiągnąć jedynie składając ofertę odpowiadającą warunkom przetargu, ogłoszonego przez Prezesa URTiP. Poinformowanie Spółki przez Prezesa URTiP, iż pierwszy wniosek złożony został przez spółkę pod firmą T. Sp. z o.o. w dniu 16 kwietnia 2004 r., stanowiło jednocześnie przekazanie informacji, iż podmiot, na którego rzecz zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości zostanie wyłoniony w drodze przetargu. W tej sytuacji Spółka oczekiwała, iż Prezes URTiP wykona ciążący na nim obowiązek wynikający z art. 25 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego informując jednocześnie Spółkę, czy i kiedy rozpoczął bieg termin określony w tym przepisie oraz w jakim terminie Prezes URTiP ogłosi postępowanie przetargowe w sprawie wyłonienia podmiotów, które otrzymają rezerwację przedmiotowej częstotliwości. Tymczasem Spółka otrzymała decyzję o odmowie rezerwacji częstotliwości na jej rzecz. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes URTiP wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych podnosząc, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei przepis art. 183 § l p.p.s.a. obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, a strony mogą przytaczać tylko nowe uzasadnienie zgłoszonych wcześniej podstaw. Z urzędu Sąd bierze bowiem pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania, a skarga kasacyjna spełnia wymogi określone w art. 176 p.p.s.a. Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu ustawowych podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., rozpoznania w pierwszej kolejności wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane dopiero wówczas, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. lub gdy podstawa ta okaże się nieusprawiedliwiona, w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA, bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie przedstawił podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Z treści uzasadnienia wynika bowiem, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił mający w sprawie zastosowanie art. 151 p.p.s.a. Nie można więc za skuteczny uznać zarzut, że uzasadnienie wyroku zawiera braki. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił z jakich przyczyn uznał zarzuty zawarte w skardze za bezzasadne i uzasadnił, że w jego ocenie, w świetle przepisu art. 8 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego czynności organu były legalne, bowiem zaszły przewidziane ustawą okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia rezerwacji częstotliwości. Zarzut skargi kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku brak jest dostatecznego uzasadnienia rozstrzygnięcia, jest zarzutem naruszenia przepisów postępowania, który może zostać uznany za uzasadniony tylko o tyle, o ile strona wykaże, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zupełnie odrębną kwestią jest natomiast to, czy Sąd I instancji zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcie Prezesa URTiP o odmowie udzielenia rezerwacji częstotliwości, a zatem czy wyrok oddalający skargę Spółki jest zgodny z prawem. W tym miejscu należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że Sąd I instancji, badając sprawę w jej granicach nie wziął pod rozwagę faktu, że zaskarżona decyzja o odmowie udzielenia rezerwacji częstotliwości została wydana bez podstawy prawnej. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił bowiem stanowisko Prezesa URTiP, co doprowadziło do legalizacji jego wadliwego rozstrzygnięcia, a naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w tym przypadku miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut powyższy należy ocenić w związku z zarzutem naruszenia art. 8 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 24 ust. 1 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący naruszenia art. 8 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez niewłaściwe zastosowanie upatruje w tym, iż Sąd I instancji powołując w uzasadnieniu ten przepis stwierdził, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające odmowę dokonania rezerwacji częstotliwości. Prezes URTiP jako podstawę prawną decyzji o odmowie dokonania rezerwacji częstotliwości, bez przeprowadzania przetargu, wskazał przepis art. 24 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, który stanowi, że w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty wnioskujące o dokonanie rezerwacji częstotliwości są wyłaniane w drodze przetargu, w przypadku zasobów częstotliwości wykorzystywanych do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej. Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśliła, że jej wniosek z dnia 30 lipca 2004 r. w sytuacji, gdy również inne podmioty wystąpiły o rezerwację częstotliwości, przez co doszło do braku dostatecznych zasobów częstotliwości, wskazywał na konieczność zastosowania art. 24 ust 1 Prawa telekomunikacyjnego. W ocenie NSA zasługują na uwzględnienie te zarzuty skargi kasacyjnej, w których skarżąca podniosła, że przepisy obowiązującego prawa nie przewidują w takiej sytuacji upoważnienia dla Prezesa URTiP do wydania decyzji o odmowie rezerwacji częstotliwości bez przeprowadzania przetargu. Należy przypomnieć, że istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w tym drugim aspekcie, Sąd musi więc odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W tym sensie Sąd zajmuje się zatem kwestią ustaleń faktycznych sprawy i weryfikuje ich prawidłowość. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd zaakceptował wydanie decyzji o odmowie dokonania rezerwacji częstotliwości na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, jako zgodnej z prawem. Stanowisko to należy uznać za wadliwe, bowiem przepis ten stanowi o "drodze" - trybie, w jakim mają być wyłaniane podmioty wnioskujące o dokonanie rezerwacji częstotliwości, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości. Z przepisu tego natomiast w żaden sposób nie można wyciągnąć wniosku, iż mógł on stanowić podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Sposób, w jaki organ rozstrzygnął sprawę z wniosku Spółki nie zasługuje na akceptację, mimo powołania w podstawie prawnej obok art. 24 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 104 § 1 k.p.a. w związku z odesłaniem z art. 111 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, jest wadliwa i podlega stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (por. wyrok NSA z 23 lutego 1981 r., sygn. akt SA 109/81, opubl. w GAP 1987 Nr 8, wyrok NSA z 17 grudnia 1985 r., sygn. akt III SA 988/85, opubl w ONSA 1985 z. 2 poz. 38, wyrok NSA z 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 2546/98, Lex nr 47920). Sąd I instancji badając sprawę w jej granicach powinien był zatem wziąć powyższe pod rozwagę i ocenić, czy kwestionowana decyzja została oparta na właściwej podstawie prawnej. Poza tym nie można podzielić poglądu Sądu, iż podstawę rozstrzygnięcia mógł stanowić art. 8 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. W wydanych w niniejszej sprawie decyzjach Prezes URTiP uznał, że stwierdzenie w przedmiotowym postępowaniu braku dostatecznych zasobów częstotliwości przesądza o prawnej konieczności przeprowadzenia przetargu, co wyklucza dokonanie rezerwacji częstotliwości w trybie art. 22 Prawa telekomunikacyjnego. Powoływany przez Sąd art. 22 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego stanowi, że rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą, a także jeżeli nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2, oraz jeżeli spełnione są warunki określone w art. 18 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 stanowi, że Prezes URTiP wydaje zezwolenie wnioskodawcy, który zamierza wykonywać działalność telekomunikacyjną jeżeli nie zachodzą uzasadnione okoliczności prowadzące do: a) zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, b) naruszeniu umów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest stroną, c) zakłócenia pracy innych urządzeń telekomunikacyjnych i sieci telekomunikacyjnych. Z kolei w myśl przepisu art. 18 ust. 1 pkt 2 z zastrzeżeniem ust. 2 a, pozwolenie wydaje się podmiotowi, który spełnia wymagania określone ustawą oraz jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem: a) są dostępne, b) zostały przeznaczone w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości dla wnioskowanej służby radiokomunikacyjnej oraz plan zagospodarowania częstotliwości przewiduje ich zagospodarowanie zgodne z wnioskiem, c) mogą być ochronione przed zaburzeniami elektromagnetycznymi, d) zostały międzynarodowo uzgodnione w zakresie i formie określonej w międzynarodowych przepisach radiokomunikacyjnych lub umowach, których Rzeczpospolita Polska jest stroną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia decyzji Prezes URTiP nie wynika, aby organ badał wydając zaskarżoną decyzję, czy w sprawie nie zachodziły okoliczności o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2, oraz czy spełnione były warunki określone w art. 18 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Nieuzasadnione jest więc stwierdzenie zawarte w wyroku Sądu I instancji, że z uwagi na treść przepisu art. 8 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego zaszły przewidziane ustawą okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia rezerwacji częstotliwości. Sąd przytoczył bowiem jedynie treść powyższych przepisów. Pomijając, iż Sąd I instancji nie powinien zastępować organu w podawaniu dodatkowych podstaw rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, że wydanie decyzji o odmowie rezerwacji częstotliwości, w sytuacji, gdy została spełniona przesłanka braku dostatecznych zasobów częstotliwości, przed przeprowadzeniem przetargu nie znajduje uzasadnienia w powołanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd I instancji podstawie prawnej rozstrzygnięcia. W obowiązującym stanie prawnym Prezes URTiP miał zatem określony prawem obowiązek przeprowadzenia przetargu zanim wydał decyzję odmawiającą Spółce C. dokonania rezerwacji częstotliwości (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1995 r., sygn. akt II SAB 95/95, opubl.: Wokanda 1996, nr 4 str. 39, dotyczący art. 14 a ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. Nr 86, poz. 504 ze zm.), w którym NSA stwierdził, że gdy Minister Łączności nie zdążył jeszcze przeprowadzić przetargu w celu wybrania podmiotu, któremu wyda koncesję, to do czasu zakończenia procedury przetargowej, nie może on wydać ani decyzji pozytywnej, ani negatywnej). Na marginesie tylko należy także odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji, a mianowicie art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez błędną ich wykładnię. O naruszeniu art. 24 Prawa telekomunikacyjnego była mowa wyżej, natomiast przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie stanowi uzasadnionej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji. Jest to bowiem przepis prawa procesowego, zamieszczony w Dziale II "Postępowanie", Rozdziale 1 "Wszczęcie postępowania" Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzić ponadto należy, że przepis ten nie miał zastosowania wprost w postępowaniu sądowym, gdyż dotyczy on wyłącznie postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy skarżąca sformułowała ten zarzut, jako naruszenie prawa materialnego, a tym samym nie wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych - ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, badanie tego zarzutu wykracza poza zakres kognicji NSA. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).