IV SA/Wa 1809/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska,, sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2004r., 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego K. O. kwotę 455,00 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku K. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 105 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2004r. i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1955r. ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy nad firmą " [...] " w T. W uzasadnieniu decyzji podano, że zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1955r. zostało wydane na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego ( Dz. Pr. P.P. Nr 21). Podano też, że Minister Rolnictwa orzeczeniem z dnia [...] września 1958r. stwierdził -na podstawie art. 2 ust.9 oraz art. 16 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym ( Dz. U. Nr 11, poz.37) - przejście ww. nieruchomości na własność Państwa. Organ podał ,że w związku z wycofaniem w piśmie z dnia 27 września 2001r. przez K. O. wniosku o stwierdzenie nieważności wymienionego wyżej zarządzenia dnia [...] października 1955r. decyzją z dnia [...] lutego 2004r. umorzono wszczęte postępowanie. K. O. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że wycofuje wniosek dotyczący cofnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego. Rozpoznając zatem sprawę organ wskazał, iż na podstawie art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918r. zarządem państwowym mogły być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leżało w interesie państwa. Podkreślono, że do ustanowienia przymusowego zarządu było konieczne zaistnienie szczególnych okoliczności takich jak; ustanie działalności przedsiębiorstwa lub stan zagrożenia ustania tej działalności oraz istnienie interesu państwa w utrzymaniu jego działalności. Organ powołując się na konkretne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz uchwalę Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 1987r. podniósł, że w orzecznictwie przyjęto, iż użyty w art. 1 ust. 3 dekretu zwrot "mogą być objęte" oznacza, że nie było obowiązku ustanowienia zarządu państwowego, ani też nie wynikał on z mocy prawa. Istniała tylko prawna możliwość objęcia tym zarządem takich przedsiębiorstw, których funkcjonowanie leżało w interesie Państwa. Główny wyznacznik jakim był interes Państwa zawężał kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczce ( strategiczne) znaczenie dla Państwa, bądź bez działania których Państwo nie mogłoby spełniać swoich podstawowych funkcji. Zdaniem organu nadzorczego ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem było zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami, ponieważ zaistniał stan zagrożenia ustania działalności przedsiębiorstwa " [...] " w związku z ogłoszeniem przez Sąd Powiatowy w T. w postanowieniu z dnia [...] marca 1953r. jego upadłości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł K. O., domagając się jej uchylenia w części odmawiającej stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1955r. oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 3 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918r. w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego i przyjęcie, że przedmiotowe przedsiębiorstwo było zagrożone zaprzestaniem działalności i należało do kategorii przedsiębiorstw, którego utrzymanie w ruchu leżało w interesie państwa, lub też posiadłości ziemskiej, której zabezpieczenie lub zagospodarowanie leżało w interesie państwa. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa poprzez zdawkowe uzasadnienie decyzji, w szczególności poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego organ nadzoru prowadząc postępowanie wyjaśniające skupił się wyłącznie na kondycji finansowej przedsiębiorstwa i wykazaniu, że działalność przedsiębiorstwa była zagrożona bezruchem. Natomiast w ogóle nie wskazano na istnienie zależności pomiędzy funkcjonowaniem przedsiębiorstwa a interesem Państwa, pomimo że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że do ustanowienia przymusowego zarządu wymagane było zaistnienie szczególnych okoliczności, tzn. ustanie działalności przedsiębiorstwa, stan zagrożenia ustania tej działalności oraz istnieniu interesu państwa w utrzymaniu jego działalności. Powyższe świadczy o tym ,że organ wbrew art. 7 i art. 77 kpa nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Nie wzięto bowiem pod uwagę znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Powiatowego T. z dnia [...] listopada 1955r. (sygn. akt [...]) o umorzeniu postępowania upadłościowego na wniosek wierzyciela Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Finansowego w T. W tej sytuacji nie można było przyjąć, że zachodziła druga przesłanka warunkująca przejęcie przedsiębiorstwa w przymusowy zarząd, tj. powstanie stanu zagrożenia ustania jego działalności. Skarżący ponadto podniósł, że organ decyzją z dnia [...] lutego 2004r. umorzył postępowanie błędnie przyjmując, że jego wniosek z dnia 27 września 2001r. dotyczył cofnięcia wniosku z dnia [...] marca 2001r. o stwierdzenie nieważności kwestionowanego zarządzenia, gdy tymczasem cofnięcie dotyczyło wyłącznie nieruchomości położonych w T. przy ul, [...] nr [...] i nr [...] , co do których nie było pewności, że wchodziły w skład przedmiotowego przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona zarówno z przyczyn w niej podniesionych, jak też z przyczyn, których skarżący nie podniósł, a które Sąd zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd przy dokonywaniu kontroli legalności aktu administracyjnego nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] lutego 2004r. zostały wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1955r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad firmą " [...] " w T., dalej zwane przedsiębiorstwem. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego aktu zostało wszczęte na żądanie strony, która twierdziła, że ustanowienie przymusowego zarządu państwowego, a następnie przejęcie przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa, odbyło się z naruszeniem prawa. Tak sprecyzowany wniosek strony z dnia [...] marca 2001r. zobowiązywał organ do wszczęcia postępowania ( art. 157 § 1 i 2 kpa), a następnie zbadania, czy kwestionowane zarządzenie z dnia [...] października 1955r. nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie zaś z wnioskiem strony, kontrola nadzorcza powinna być ukierunkowana na wykluczenie bądź potwierdzenie istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Inaczej rzecz ujmując, organu nadzoru w pierwszej kolejności powinien zmierzać do ustalania, czy w dacie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego istniały przesłanki prawne do podjęcia takiej decyzji w stosunku do przedmiotowego przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 1 ust. 3 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego ( Dz. U. R.P. Nr 21, poz. 67 ze zm.) zarządem państwowym mogły być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe i handlowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie państwa. O każdym przypadku ustanowienia lub uchylenia zarządu państwowego należało podać do publicznej wiadomości w Monitorze Polskim. Jak wynika z brzmienia cytowanego przepisu , zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie państwa. Organ nadzoru trafnie podniósł w uzasadnieniu decyzji, iż z treści przepisu wynikają dwie przesłanki warunkujące ustanowienie przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem, przy czym jednocześnie organowi uszło uwadze, że obie przesłanki musiały wystąpić łącznie. Brak jednej z tych przesłanek, tj. pozostawanie przedsiębiorstwa w ruchu i niewystępowanie zagrożenia w jego funkcjonowaniu, albo też brak interesu Państwa w pozostawianiu w ruchu przedsiębiorstwa powodował, że niedopuszczalnym było stosowanie tego przepisu. Jak słusznie zauważył organ nadzoru, w orzecznictwie konsekwentnie podkreślano, że powołany przepis dekretu po pierwsze - wskazywał na prawną możliwość, a nie obowiązek objęcia przymusowym zarządem państwowym pewnych przedsiębiorstw, po drugie - przepis mógł mieć zastosowanie tylko do przedsiębiorstw, których funkcjonowanie, działanie leżało w interesie Państwa. Podstawowym wyznacznikiem objęcia przedsiębiorstwa zarządem było istnienie interesu Państwa. Ograniczenie to zawężało kategorię przedsiębiorstw tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne znaczenie) dla Państwa. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że do takich przedsiębiorstw należały przedsiębiorstwa zbrojeniowe, kopalnie, huty, kolejnictwo, transport, itp. Nie sposób wymienić pełnego katalogu tych przedsiębiorstw, jednak nie ulega wątpliwości, że omawiany przepis należy interpretować stosując wykładnie ścieśniającą a nie rozszerzającą. Zasadnym wydaje się podnieść, że sama nazwa przedsiębiorstwa " [...] " nie wskazywała, że z uwagi na asortyment produkcji, przedsiębiorstwo to mogło mieć znaczenie kluczowe dla państwa. Podkreślenia wymaga również to, że w kwestionowanym zarządzeniu z dnia [...] października 1955r. ustanawiającym przymusowy zarząd nie wskazano również na istnienie takich zależności pomiędzy przedsiębiorstwem a interesem Państwa. W rozpatrywanej sprawie, jak trafnie podniesiono w skardze, organ nadzoru na te kwestie w ogóle nie zwrócił uwagi. Całość postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Ministra Rozwoju Wsi i Rolnictwa skupiła się właściwe wokół kondycji finansowej przedmiotowego przedsiębiorstwa i wykazania, że zagrożona była ciągłość produkcji, co mogło prowadzić do uruchomienia tego przedsiębiorstwa. Są to elementy ważne w tej sprawie, lecz nie jedyne, gdyż należało w pierwszej kolejności rozważyć, czy funkcjonowanie przedmiotowego przedsiębiorstwa leży w interesie państwa w rozumieniu art. 3 ust.1 dekretu, a dopiero w następnej kolejności, czy grozi mu bezruch, bądź istniał stan zagrożenia ustania jego działalności. Brak również w zgromadzonym materiale ustaleń, co do zgodności kwestionowanego zarządzenia z przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 75 ust. 2 cyt. rozporządzenia decyzja odmowna w całości lub w części, powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienia. W przypadku działania z urzędu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, należało uzasadniać te decyzje, które tworzyły niekorzystną sytuację dla adresata, tj. nakłady obowiązki lub ograniczały prawa. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem badania organu nadzoru, pomimo że zarządzenie z dnia [...] października 1955r. Ministra Rolnictwa nie zawiera żadnego uzasadnienia, pomimo że pozbawiało następców prawnych właściciela prawa władania przedsiębiorstwem. W orzecznictwie niejednokrotnie podkreślano, że brak uzasadniania w takim przypadku stanowi o istotnej wadzie orzeczenia organu, jako wydanego naruszeniem przepisów art. 44 i art. 75 ust. 2 ww. rozporządzenia. Brak jest również w zgromadzonym materiale ustaleń, czy fakt ustanowienia zarządu państwowego nad omawianym przedsiębiorstwem został podany do publicznej wiadomości w Monitorze Polskim. W świetle poczynionych powyżej wywodów należało uznać, że organ nadzoru rozpatrując sprawę, wbrew dyspozycji zawartej w art.7 i 77 § 1 kpa nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na wynik spawy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd administracyjny, a podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej powyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.