III SA/Wa 3194/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] września 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K.O., utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] sierpnia 2005 r., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej w kwocie 11.731,82 zł, w tym, z tytułu składek - 9.488,22 zł, z tytułu odsetek - 2.243,60 zł, na ubezpieczenia zdrowotne w łącznej kwocie 3.545,93 zł, w tym, z tytułu składek - 2.897,13 zł oraz odsetek - 648,80, z tytułu składek na Fundusz Pracy w łącznej kwocie 779,63 zł w tym, z tytułu składek 676,43 zł oraz odsetek 103,20 zł. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 28 ust. 2, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwaną dalej u.s.u.s. oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) i stwierdził iż zobowiązany prowadził działalność gospodarczą w zakresie usług, czteroosobowa rodzina zamieszkuje w domu będącym własnością zobowiązanego. Wnioskodawca jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 2,9 hektara uzyskując z tego tytułu dochody. Żona zobowiązanego uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia. Ponadto - jak podaje organ - małżonkowie O. są właścicielami kilku nieruchomości, wnioskodawca natomiast jest również właścicielem kilku pojazdów. Organ wskazał również, iż w jego ocenie "spłata zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dogodnym systemie ratalnym nie pozbawi zobowiązanego podstawowych potrzeb życiowych." We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. O. podniósł, że od 19 grudnia 1996r. prowadzi gospodarstwo rolne i na bieżąco reguluje składki względem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, dalej zwaną KRUS. Podał, że 1 lipca 2002r. rozpoczął działalność gospodarczą, o czym poinformował Oddział KRUS w J. Jak podaje, 7 kwietnia otrzymał zawiadomienie w sprawie nadpłaty należności względem KRUS oraz zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 17 lutego 2005 r. informujące, iż nie spełnia wymogu art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Działalność gospodarczą prowadził w okresie od lipca 2002 r. do października 2004 r. Skarżący powołał się też na swoją trudną sytuację finansową. Podał, że osiągany dochód z prowadzonej działalności gospodarczej nie przekraczał kwoty ubezpieczenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Bardzo niskie dochody z prowadzonego gospodarstwa o powierzchni 2,9 hektara są pomniejszone o koszty związane z wynajęciem kombajnu, prasy, zakupu paliwa, nawozów oraz środków ochrony roślin. Dochody żony zobowiązanego z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia wynoszą 650 zł i pozwalają zaspokoić jedynie drobne potrzeby życiowe. Podniósł również, iż Jego dzieci uczęszczają do szkół średnich, co wiąże się z dużymi kosztami dojazdu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie powołał część argumentacji, która wcześniej stanowiła treść decyzji pierwszoinstancyjnej ponadto dodając, że K. O. zamieszkuje z żoną, dwójką dzieci oraz teściami pobierającymi świadczenia rentowe. W związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym małżonkowie korzystali również z dopłat ze środków Unii Europejskiej w 2004 r. Organ stwierdził, iż po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy nie znalazł podstaw do umorzenia należności, ponieważ nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności ani inne szczególne okoliczności zagrażające egzystencji zobowiązanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. O. podniósł, iż skarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i wskazał argumenty wcześniej stanowiące treść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podano, iż w ocenie organu zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Podniesiono, że wydanie decyzji odmawiającej umorzenia składek, zostało poprzedzone podjęciem czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Organ - jak podano - dokonał wnikliwej oceny przedłożonych przez skarżącego dowodów dotyczących dochodów i wydatków rodziny jak i innych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Organ stwierdził również, że przy rozpatrywaniu sprawy K. O. nie naruszono obowiązujących przepisów prawa ani interesu prawnego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu zaskarżonego aktu. Istotą sprawy jest odmowa umorzenia należności z tytułu składek za pracowników na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Artykuł 28 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis ten wylicza kolejno przypadki, w których należności z tytułu składek mogą być umarzane. Artykuł ten daje organowi możliwość wydania decyzji uznaniowej dotyczącej umorzenia lub odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Artykuł 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdza, iż decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne, § 3 tego przepisu wyjaśnia natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. W niniejszej sprawie, organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji zawarł bardzo skromne uzasadnienie faktyczne. Zdaniem Sądu, ze względu na wynikający z art. 28 u.s.u.s. uznaniowy charakter skarżonej decyzji, organ miał szczególny obowiązek przeprowadzenia wnikliwej analizy zebranego materiału w sprawie. Uznanie administracyjne, bowiem oznacza przyznanie organowi, na podstawie przepisu ustawy, możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie administracyjnej. We wszystkich jednak przypadkach uznania administracyjnego nie może być mowy o dowolności działania organu, o zwolnieniu z dochodzenia prawdy obiektywnej i z obowiązku uzasadnienia faktycznego oraz prawnego podjętej decyzji. A nadto należy stwierdzić, iż ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Organ, w niniejszej sprawie, ograniczył uzasadnienie odmowy do ogólnych stwierdzeń, nie przeprowadzając analizy i zamieszczając jedynie bardzo skromne uzasadnienie faktyczne. Elementy te natomiast zostały zawarte w odpowiedzi organu na skargę, jednak nie mogło mieć to wpływu na treść wydanego orzeczenia, odpowiedź na skargę nie stanowi bowiem integralnej części wydanej decyzji. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa ( art. 107 § 3 in fine k.p.a.). Zaskarżona decyzja nie czyni zadość powyższemu przepisowi. Jest to tym bardziej istotne, gdy decyzja kierowana jest do osoby, która nie jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika i gdy z treści wnoszonych pism można wywnioskować, że po raz pierwszy styka się z problematyką prawną, która nie jest dla niej zrozumiała. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien, prawidłowo wskazać podstawę prawną swej decyzji poprzez wskazanie pełnej nazwy ustawy wraz miejscem publikacji - ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), a także poprzez wskazanie na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - wskazując odpowiedni paragraf tegoż rozporządzenia. Decyzja administracyjna jako akt władztwa administracyjnego nie może oznaczać dowolności działania organów administracji publicznej. Musi być również tak sporządzona, by była zrozumiała dla jej adresata. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada przekonywania ( art. 11 k.p.a.). Zasada przekonywania powinna "przenikać całokształt działań administracji, w toku całego postępowania " ( por. S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 898). Zasady tej nie można zatem sprowadzać jedynie do obowiązku motywowania (czy też należnego motywowania) decyzji, jak tego wymaga k.p.a.. Zasadą tą powinien organ administracyjny kierować się w toku całego postępowania. Zasada przekonywania nakłada w szczególności na organy administracji publicznej obowiązek starannego i możliwie najbardziej pełnego uzasadnienia decyzji pod względem prawnym i faktycznym. Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Pominięcie rozważenia w decyzji przesłanek wskazanych w powyższym przepisie spowodowało, że strona skarżąca, która w toku postępowania administracyjnego nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie mogła bronić swoich uprawnień wynikających z powołanego przepisu. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada "nieznajomość prawa szkodzi" ( ignorantia iuris nocet), lecz przeciwnie organy administracji publicznej, zgodnie z art. 9 k.p.a., są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu obowiązek określony w przytoczonym przepisie organy wypełniają w toku postępowania, informując stronę o przepisach mających znaczenie dla ochrony jej praw w postępowaniu, a także przez rozważenie w decyzji wszystkich norm prawnych, z których mogą wynikać prawa i obowiązki strony wchodzące w zakres rozpoznawanej sprawy. Pominięcie przez organ w zaskarżonej decyzji przepisów rozporządzenia stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została również bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. W szczególności nie jest zrozumiałe jakimi przesłankami kierował się Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiając umarzenia składek ubezpieczonego. Z akt sprawy, wynika, iż organ prowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił fakty odnośnie sytuacji majątkowej i rodzinnej strony, jednak ustalenia te nie znalazły odzwierciedlenia ani w decyzji organu pierwszej ani drugiej instancji. Stwierdzono bowiem, iż: - zobowiązany prowadził działalność gospodarczą w zakresie usług, jednak nie podano w jakim zakresie, - wnioskodawca jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 2,9 hektara i uzyskuje z tego tytułu dochody - nie podano jednak w jakiej wysokości, - żona wnioskodawcy uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia - nie podano w jakiej wysokości, - małżonkowie O. są właścicielami kilku nieruchomości - nie podano: jakich, ilu i o jakiej wartości oraz na jaki cel użytkowanych, - wnioskodawca jest właścicielem pojazdów - nie podano jakich np. marka, o jakiej wartości oraz w jakim celu użytkowanych. Organ drugiej instancji dodatkowo stwierdził, iż K. O. zamieszkuje wraz z żoną, dwójką dzieci oraz teściami pobierającymi świadczenia rentowe, nie wskazał jednak w jakiej wysokości są to świadczenia. Organ podniósł również, iż w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym małżonkowie korzystali z dopłat ze środków Unii Europejskiej w 2004 r. - również bez podania wysokości dopłat. Organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy i wnikliwie go ocenić W badanym przypadku organ wydający zaskarżoną decyzję zebrał wprawdzie materiał dowodowy lecz nie potrafił go ocenić. Poprzestał więc jedynie na rejestracji faktów. Biorąc na przykład pod uwagę fakt, że strona posiada pojazd nie czuł się w żadnej mierze zobowiązany do wyjaśnienia jaki pojazd zobowiązany posiada (np. rower czy samochód) i na tej podstawie uznał, że prawidłowo ustalił sytuację materialną zobowiązanego. Sąd formułując powyższe zastrzeżenia zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 k.p.a. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w rozpoznanej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. W niniejszej sprawie nie został on dopełniony. Oznacza to, że Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Mogło to mieć znaczenie zwłaszcza w zakresie zapoznania się z opiniami komisji umorzeniowych. Zapoznanie Skarżącego z tymi opiniami umożliwiłoby mu ewentualne przedłożenie dodatkowych dokumentów lub np. zawnioskowanie o przesłuchanie określonych osób w charakterze świadków. Przepisy k.p.a. nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które stanowią podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa. Wykazane przez Sąd wady w postępowaniu stanowią naruszenie procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i w rezultacie wykluczają możliwość pozostawienia w obrocie prawnym skarżoną decyzję. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 9, 10 § 1, 11, 77, 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji w wyroku. Skarżący nie poniósł kosztów sądowych, gdyż z mocy prawa był z nich zwolniony na podstawie art. 239 pkt 1 lit e P.p.s.a., zaś pouczony na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. o prawie do zwrotu kosztów postępowania sądowego ( kosztów związanych z dojazdem do Sądu) nie skorzystał z tego prawa.