II SA/Łd 917/04

Dnia 12 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Janusz Nowacki (spr.), Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska, Asesor WSA: Arkadiusz Blewązka, , Protokolant: asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka – I. Ł.; 2. oddala skargę w pozostałej części. Decyzją nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy Z. na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych(Dz.U. nr 228 poz.2255 z późn. zm.), ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych(Dz.U. nr 35 poz.305), ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej(Dz.U. nr 64 poz.5931) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 45 poz.433) orzekł o przyznaniu J. G. zasiłku rodzinnego w kwocie 86 zł miesięcznie, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 400 zł miesięcznie oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 90 zł płatnego we wrześniu 2004r. W uzasadnieniu stwierdzono, iż rodzina J. G. składa się z trzech osób w tym dwójki dzieci. Łączny dochód rodziny w 2002r. wyniósł 5203,91 zł. J. G. spełnia warunki do otrzymania zasiłku rodzinnego w kwocie 86 zł miesięcznie, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 400 zł miesięcznie oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 90 zł płatnego we wrześniu 2004r. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła J. G. podnosząc, iż niesłusznie pozbawiono ją świadczenia na syna I. Ł. Obecnie odwołująca jest w bardzo trudnej sytuacji rodzinnej. Wnosiła o ponowne rozpoznanie jej sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art.138 § 1 pkt.1 i art.107 § 1 i 3 kpa. Art. 1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych(Dz.U. nr 79 z 2001r. poz.856 z późn. zm.), art.4 ust.1 i 2, art.5 ust.1 i 2, art.6 ust.1, art.8 pkt.3,4 i 6, art.11 ust.1 i 2, art.12 ust.1-3 i 6, art.14 i art.47 ust.1 i 2 ustawy z dnia 18 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych(Dz.U. nr 228 poz.2255 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w myśl art. 5 ust.1 i 2 ustawy z dnia 18 listopada 2003r.zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 powołanej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, do ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 8 pkt.3, 4 i 6 powołanej ustawy do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania; samotnego wychowywania dziecka; rozpoczęcia roku szkolnego. W myśl art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 listopada 2003r. dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania przysługuje przez okres 3 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 7 roku życia, matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką. Dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie. Zgodnie z art.12 ust. 1-3 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek przysługuje również osobie uczącej się. Dodatek przysługuje w wysokości 170,00 zł na dziecko. W przypadku zbiegu prawa do dodatku, o którym mowa w ust. 1, z prawem do dodatku, o którym mowa w art. 11, przysługuje prawo do jednego dodatku wybranego przez osobę, o której mowa w ust. 1 lub 2. W myśl art. 14 powołanej wyżej ustawy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. Dodatek wypłaca się jeden raz w roku, we wrześniu, w wysokości 90 zł na dziecko. Dochód rodziny J. G. w przeliczeniu na osobę w 2002r. nie przekroczył kryterium dochodowego. W jej rodzinie nastąpił zbieg uprawnień do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania na D. G. i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka I. Ł. W takim przypadku, zgodnie z treścią art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 18 listopada 2003r. przysługuje prawo do jednego dodatku wybranego przez matkę. Organ I instancji przyznając dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania w kwocie 400zł uznał, że jest on korzystniejszy, niż gdyby orzeczono o przyznaniu dwóch dodatków z tytułu samotnego wychowywania dziecka w łącznej kwocie 340 zł. (170zł/osobę x 2 dodatki = 340 zł). W ocenie organu odwoławczego organ administracji I instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. G. podnosząc, iż jest ona krzywdząca. Zbieżność świadczeń nastąpiła na D. G. a nie na syna I. Ł. Skarżąca została w trudnej sytuacji materialnej. Została ona pozbawiona świadczeń zastępujących alimenty pobierane dotychczas z funduszu alimentacyjnego. W konkluzji wnosiła o ponowne rozpoznanie jej sprawy. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga J. G. jest częściowo zasadna. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ administracji wydał decyzję, w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania syna I. Ł., dotkniętą wadą nieważności o której mowa w art.156 § 1 pkt.1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Należy zaznaczyć, iż nieważność o której mowa w art.156 § 1 pkt.1 kpa jest skutkiem naruszenia każdego rodzaju właściwości. Dotyczy to zatem zarówno właściwości miejscowej, rzeczowej jak i instancyjnej. Przez właściwość instancyjną należy rozumieć zdolność organu administracji do przeprowadzenia weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej. Właściwość taką posiadają organy administracji wyższego stopnia co wynika z treści art.127 § 2 kpa. Organy te są uprawnione do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z treścią art.15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Organ II instancji rozstrzyga zatem sprawę ponownie ale tylko w takim zakresie w jakim było to przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy nie może natomiast rozstrzygać sprawy, która nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia organu I instancji. W sytuacji zatem gdy organ II instancji rozstrzyga sprawę nie będącą przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji narusza tym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzja organu odwoławczego jest wówczas dotknięta wadą nieważności o której mowa w art.156 § 1 pkt.1 kpa. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 listopada 2000r. w sprawie III RN 46/00(OSNP nr 12 z 2001r. poz.404) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2004r. w sprawie OSK 613/04(nie publikowany). W rozpoznawanej sprawie J. G. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na syna i córkę, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu okresu jego pobierania na córkę D., dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna I. oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna I. W sumie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dwóch zasiłków rodzinnych oraz trzech dodatków do zasiłku. Organ I instancji w decyzji z dnia 30 czerwca 2004r. przyznał J. G. prawo do dwóch zasiłków rodzinnych oraz dwóch dodatków do zasiłku a mianowicie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na córkę D. oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna I. Organ I instancji nie rozpoznał natomiast wniosku o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna I. Sentencja decyzji organu I instancji nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie tego dodatku. Również uzasadnienie decyzji nie zawiera rozważań odnośnie tego dodatku. Wskazuje to, iż dodatek z tytułu samotnego wychowywania syna Igora nie był przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera rozważania dotyczące kwestii dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna I. Organ II instancji uznał, iż taki dodatek nie przysługuje skarżącej i wyjaśnił w uzasadnieniu dlaczego przyjął takie stanowisko. Oznacza to, iż organ odwoławczy rozpoznał sprawę wychodząc poza zakres rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozstrzygnął bowiem o dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna Igora mimo, że nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Stanowi to naruszenie przepisu art.15 kpa. Realizacja zasady dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez organy administracji różnych instancji. Skoro organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna I. to organ odwoławczy nie był właściwy do rozstrzygania w tym przedmiocie. Organ II instancji rozstrzygając w kwestii tego dodatku naruszył właściwość instancyjną a tym samym zaskarżona decyzja, w części dotyczącej dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna I., jest dotknięta wadą nieważności o której mowa w art.156 § 1 pkt.1 kpa. W sytuacji gdy organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie tego dodatku organ odwoławczy winien przekazać sprawę w tym zakresie do rozpatrzenia temu organowi. Organ I instancji musi bowiem najpierw rozstrzygnąć sprawę tego dodatku decyzją administracyjną od której skarżąca może ewentualnie wnieść odwołanie. Organ odwoławczy nie przekazał jednak sprawy dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna I. organowi I instancji lecz sam ją rozpoznał czym naruszył właściwość instancyjną. W pozostałej części skarga J. G. nie jest zasadna. Organy administracji słusznie przyznały skarżącej prawo do zasiłków rodzinnych na dwójkę dzieci, prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na córkę D. oraz prawo do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna I. Prawidłowa jest również wysokość przyznanych świadczeń. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228 poz.2255 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.4 ust.2 pkt.1, art.5 ust.1 i art.6 ust.1 pkt.1 wymienionej ustawy prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. W myśl art.8 pkt.3 i art.11 ust.1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania przez okres 3 lat, nie dłużej niż do ukończenia przez dziecko 7 roku życia. Dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie. Zgodnie z treścią art.8 pkt.6 i art.14 ust.1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. Dodatek ten wypłaca się jeden raz w roku we wrześniu w wysokości 90 zł na dziecko. Okolicznością niesporną jest, iż dochód na jednego członka rodziny skarżącej nie przekraczał kryterium dochodowego – 504 zł zaś dzieci J. G. nie przekroczyły 18 roku życia. Skarżącej przysługują zatem dwa zasiłki rodzinne w kwocie po 43 zł miesięcznie. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż J. G. otrzymywała gwarantowany zasiłek okresowy do dnia 1 maja 2004r. a więc, zgodnie z treścią art.59a ustawy z dnia 28 listopada 2003r., nabyła prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na córkę D. w wysokości 400 zł. Z akt administracyjnych wynika również, iż syn skarżącej I. Ł. we wrześniu 2004r. rozpoczyna rok szkolny. J. G. przysługuje zatem dodatek z tytułu rozpoczęcia przez syna roku szkolnego w wysokości 90 zł. Reasumując sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, w części dotyczącej dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna I. jest dotknięta wadą nieważności o której mowa w art.156 § 1 pkt.1 kpa. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd stwierdził jej nieważność w tej części. Z uwagi na to, iż skarga w pozostałej części nie jest zasadna, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny rozpoznać wniosek J. G. o przyznanie jej dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna I. przy czym winien być on rozpoznany z zachowaniem zasady dwuinstancyjności o której mowa w art.15 kpa.