I SA/Wa 1589/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] o uchyleniu decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2004 r., nr [...] i przyznaniu M. D. dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od dnia 1 lutego 2004 r. do dnia 31 lipca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Wójt Gminy W. przyznał M. D. dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od 1 lutego 2004 roku do 31 lipca 2004 roku. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zainteresowany spełnia warunki do przyznania dodatku mieszkaniowego określonego w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), bowiem w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku łączne dochody jego gospodarstwa domowego wyniosły [...] zł, wobec czego średni miesięczny dochód wyniósł [...] zł. Dokonując stosownych wyliczeń organ ustalił, że wysokość dodatku mieszkaniowego przysługującego zainteresowanemu, powinna wynosić [...] zł. Nie zgadzając się z wysokością przyznanego świadczenia M. D. wniósł od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że organ błędnie ustalił dochód za miesiące październik, listopad i grudzień 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o przyznaniu M. D. dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł. Przyczyną zmiany wysokości przyznanego świadczenia było nieprawidłowe ustalenie przez organ I instancji dochodu skarżącego w wymaganym ustawowo okresie, w konsekwencji czego dochód stanowiący podstawę wyliczenia dodatku mieszkaniowego został zaniżony, co spowodowało jego przyznanie w nieprawidłowej wysokości. Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2004 r. M. D. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o anulowanie decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. podnosząc, że nie ma ona pokrycia i potwierdzenia w dokumentach. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznając własną decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. za prawidłową odmówiło stwierdzenia jej nieważności. M. D. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. We wniosku zarzucił nieprawidłowe ustalenie przez Kolegium dochodu, jak również odmienną interpretację dotyczącą odliczania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku, decyzją z [...] czerwca 2005 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Argumentując rozstrzygnięcie organ podniósł, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych uregulowane zostały przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią dochody członków gospodarstwa domowego uzyskane w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Dochodem w rozumieniu ustawy są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania, po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodów (art. 3 ust. 3 powołanej ustawy). Od dochodu tego nie odlicza się zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych, jak również składek na ubezpieczenie zdrowotne. Do ustalania dodatku mieszkaniowego nie można zatem przyjmować dochodów netto. Zainteresowany, wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożył w styczniu 2004 roku, zatem do ustalenia dochodu, od którego zależało uprawnienie do otrzymania dodatku mieszkaniowego należało przyjąć dochody uzyskane przez gospodarstwo domowe w miesiącach: październik, listopad, grudzień 2003 roku. Na dochód gospodarstwa domowego wnioskodawcy w tym okresie złożyły się: • zasiłki rodzinne w miesięcznej wysokości [...] zł, tj. łącznie [...] zł, • renty z R. S.A. w miesięcznej wysokości [...] zł, tj. łącznie [...] zł, • stypendium córki K. w wysokości [...] zł, • renta z ZUS za miesiąc grudzień [...] zł, • dochód z gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha ([...] ha przeliczeniowego) w wysokości [...] zł. Łącznie dochód gospodarstwa domowego wyniósł [...] zł. Gospodarstwo domowe M. D. składało się z [...] osób, zatem średni miesięczny dochód gospodarstwa wyniósł [...] zł. Dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wyniósł [...] zł. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek przyznaje się jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nie przekroczył 110% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, tj. kwoty 618,83 zł. Z powyższego wynikało, iż kryterium dochodowe zostało przez skarżącego spełnione. Rodzina wnioskodawcy zajmowała lokal spółdzielczy typu własnościowego o powierzchni użytkowej [...] m2. Podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowiły: opłata za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz koszty eksploatacji i remontów, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu (§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych; Dz. U. Nr 156, poz. 1817). Łączna kwota wydatków na mieszkanie w gospodarstwie skarżącego wyniosła [...] zł. W myśl § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki, o których mowa wyżej w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych kosztów. W przedmiotowej sprawie zatem wydatki w wysokości [...] zł należało pomnożyć przez 90% co dało kwotę [...] zł oraz dodać ryczałt za brak gazu przewodowego w kwocie [...] zł. Łącznie wydatki na mieszkanie wyniosły [...] zł ([...] zł + [...] zł). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 10% dochodów gospodarstwa domowego, w gospodarstwie pięcioosobowym i większym. Średni miesięczny dochód gospodarstwa w kwocie [...] zł należało pomnożyć przez 10% co stanowi kwotę [...] zł. Wysokość dodatku mieszkaniowego w omawianym przypadku wyniosła [...] zł (tj. [...] zł - łączne miesięczne wydatki na mieszkanie po potrąceniu kwoty [...] zł). Zdaniem organu, w tym stanie rzeczy nie było podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2005 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o zbadanie przez Sąd prawidłowości decyzji wydanych w sprawie, począwszy od decyzji Wójta Gminy W. odmawiającej przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Wymieniony podniósł również, że urzędnicy orzekając w niniejszej sprawie wydali błędne decyzje, naruszyli zakaz orzekania na niekorzyść strony wynikający z art. 139 k.p.a., za co powinni ponieść konsekwencje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze organ wskazał, że decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2004 r. nie narusza zakazu orzekania na niekorzyść strony, bowiem decyzja organu I instancji rażąco naruszyła prawo, poprzez niezgodne z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ustalenie dochodu skarżących w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd obowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd władny jest zbadać prawidłowość wydania tylko tego orzeczenia administracyjnego (oraz orzeczenia je poprzedzającego), które zostało przez stronę zaskarżone, bowiem zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego jest oparte na zasadzie skargowości. Tym samym Sąd z urzędu nie może badać legalności wszystkich decyzji administracyjnych wydanych w danej sprawie, zwłaszcza jeżeli strona zaskarżyła decyzję nie wyczerpując przysługujących jej środków odwoławczych w toku postępowania administracyjnego lub uchybiła terminowi do wniesienia skargi. Skargi dotknięte wymienionymi wadami podlegają odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 2 i 6 powołanej ustawy. Skarga nie może zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok NSA z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). W niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na skutek złożenia przez M. D. wniosku z dnia 20 grudnia 2004 r. Przedmiotem tego postępowania była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2004 r., przyznająca wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy w wysokości niższej – [...] zł miesięcznie – niż został przyznany stronie uchyloną decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2004 r. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. zasadnie przyjęło, że ww. decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Kwestionowane przez stronę skarżącą w toku postępowania nadzorczego ustalenie wysokości przyznanego świadczenia zostało przez organ szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sposób ustalenia dochodów i wydatków oraz naliczenia dodatku mieszkaniowego w przedmiotowej sprawie jest zgodny z zasadami i trybem przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania tego świadczenia określonym w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817). Należy mieć na uwadze, iż na podstawie art. 3 ust. 1 ww. ustawy do podstawy wymiaru świadczenia przyjmuje się dochód uzyskany przez członków gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe. Powołany przepis stanowi zamknięty katalog wyłączeń z dochodu przyjętego do naliczenia świadczenia. Z kwoty stanowiącej przychód, bez względu na źródło jego uzyskania, wyłączeniu podlegają tylko i wyłącznie koszty uzyskania przychodu i ww. składki finansujące system ubezpieczeń społecznych. Wobec tego brak jest podstaw prawnych, aby z dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wyłączyć zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych. Ponadto nie może podlegać wyłączeniu z dochodu składka na ubezpieczenie zdrowotne, bowiem składka ta podlega regulacjom ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), natomiast wyłączeniu podlegają jedynie składki będące źródłem finansowania ubezpieczeń, o których mowa w art. 1 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Zaliczenie do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ww. ustawy, tylko i wyłącznie kwot netto (z wyłączeniem zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych i składki zdrowotnej) jak to przyjął w decyzji z dnia [...] września 2004 r. Wójt Gminy W. stanowi oczywiste naruszenie wskazanego przepisu. Podnoszony przez skarżącego zarzut, że podlegająca ocenie w trybie nadzoru decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. została wydana z naruszeniem zasady "reformationis in peius" jest niezasadny, bowiem jak wyżej wskazano decyzja Wójta Gminy W. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie zapadła w pierwszej instancji decyzja rażąco naruszająca prawo, wobec czego Kolegium Odwoławcze było władne – jako organ drugiej instancji - uchylić decyzję obarczoną kwalifikowaną wadą prawną, choć bezsprzecznie rozstrzygnięcie to było niekorzystne dla odwołującego się. Zastosowanie trybu nadzwyczajnego w oparciu o przepis art. 156 k.p.a. jest możliwe jeżeli wcześniej nie zostało wszczęte postępowanie odwoławcze, które zawsze ma pierwszeństwo przed postępowaniem w trybie nadzoru, zaś w zakresie kompetencji organu odwoławczego nie mieści się stwierdzenie nieważności decyzji. Reasumując należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2005 r. nie naruszyła przepisów prawa materialnego lub proceduralnego. Decyzja ta została uzasadniona w sposób wyczerpujący, a organ przeprowadzając postępowanie nadzorcze właściwie zinterpretował i zastosował przepisy zarówno prawa materialnego jak i proceduralnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.