II SA/Wr 86/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Izabela Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. W. i A S.A. we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 23 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oddala skargi. Decyzją Nr [...] z dnia 30 września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. udzielił Spółce Akcyjnej A Oddział w J. G. Rejon Energetyczny B. pozwolenia na użytkowanie linii energetycznej napowietrznej średniego napięcia 20 kV, numer ruchowy [...], zasilającej stację transformatorową w B., przebiegającej od działki nr [...] w B., na której znajduje się słup "A" rozkraczny z odłącznikiem. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ przywołał art.55 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Decyzję tę zaskarżył M. W., zarzucając jej naruszenie prawa procesowego poprzez: nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w pismach procesowych, bezprawne podjęcie postępowania z rażącym naruszeniem prawa w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanej linii energetycznej, bez wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozbiórki tej linii, co było przedmiotem tego postępowania, podanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji nieprawdziwych stwierdzeń. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zawieszenie postępowania w sprawie legalizacji linii przesyłowej, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę spornej linii energetycznej "stwarzającej zagrożenie życia i niezgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego, postawionej bez zgody właścicieli gruntu, przebiegającej przez jego nieruchomość w miejscowości B. zasilającej tylko prywatną stację paliw i zakład usługowy". Decyzją Nr [...] z dnia 23 listopada 2004 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. W. od opisanej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji wskazał, że zaskarżone orzeczenie zostało poprzedzone decyzją Nr [...] z dnia 19 grudnia 2003 r. nakazującą przedłożenie określonych dokumentów Spółce Akcyjnej A J. G. Rejon Energetyczny B. Organ zwrócił uwagę, że Rejon Energetyczny Spółki Akcyjnej nie posiada osobowości prawnej. Decyzję tę uchylił organ odwoławczy decyzją Nr [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, ponieważ organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji zakwestionowanej przez M. W. nie odpowiadało art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., wskazanemu jako podstawa prawna tej decyzji. Ta z kolei decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przed tym Sądem zawisła również i dotychczas nie została jeszcze rozstrzygnięta, sprawa ze skargi M. W. na postanowienie Nr [...] z dnia 19 lutego 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie PINB Nr [...] z dnia 5 stycznia 2004 r. w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na budowie stawu rybnego, która ma związek ze sprawą linii energetycznej. Mimo to organ pierwszej instancji, zamiast przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie linii energetycznej, do czego był zobowiązany decyzją organu odwoławczego Nr [...] z dnia 14 kwietnia 2004 r., decyzją o której mowa na wstępie udzielił pozwolenia na użytkowanie, nie mając do tego żadnych podstaw. Pozwolenie na użytkowanie może być wydane wyłącznie na złożony uprzednio przez inwestora w tym celu wniosek, który winien spełniać wymagania określone w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wbrew przekonaniu organu pierwszej instancji pismo Spółki Akcyjnej A Oddział w J. G. Rejon Energetyczny B., złożone w dniu 25 czerwca 2004 r., na które powołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie stanowi wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Co więcej, w przypadku złożenia wniosku, postępowanie objęte wnioskiem musiałoby zostać przez organ zawieszone do czasu zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, które zostało wszczęte na żądanie M. W. Organ dodaje, że w zaskarżonej decyzji powołano się na art. 55 Prawa budowlanego, który jedynie określa przypadki, w których wymagane jest pozwolenie na użytkowanie, natomiast nie uprawnia do wydania takiego pozwolenia. Na ostateczną decyzje w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył M. W. i A. M. W. w swojej skardze podniósł, iż wydając ją organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 ust. 2 kpa, poprzez brak ponownego rozstrzygnięcia sprawy i ograniczenie się wyłącznie do kontroli orzeczenia zapadłego w pierwszej instancji, nierozpatrzenie wszystkich żądań skarżącego zgłoszonych w odwołaniu, brak uzasadnienia w zakresie wniosku o rozbiórkę samowolnie wykonanej linii energetycznej. Mając na uwadze wskazane zarzuty strona wnosi o zobowiązanie organu do merytorycznego załatwienia sprawy i wydanie decyzji o nakazie rozbiórki spornej linii energetycznej. Z kolei drugi skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż brak było podstaw do uchylenia skarżonej decyzji, bowiem nie istniała potrzeba prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Należy zatem przyjąć, że strona zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 kpa. Wskazując na to naruszenie strona podnosi, iż w sprawie nie ma zastosowania, wskazany jako podstawa materialnoprawna, art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargi są nieuzasadnione, a to musi doprowadzić do ich oddalenia. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych organ drugiej instancji wydał kwestionowane orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 kpa, co poskutkowało uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem sądu, wbrew odmiennym zarzutom skarg decyzji tej nie sposób zarzucić braku legalności. Akta administracyjne nie wskazują bowiem jednoznacznie co dało organowi pierwszej instancji asumpt do wszczęcia kontrolowanego postępowania. Nie ulega zaś wątpliwości, że w aktach tych brak jest wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie linii energetycznej. Ta okoliczność powoduje, iż (na obecnym etapie postępowania) nie było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak to bowiem trafnie podnosi w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, z samego brzmienia art. 57 Prawa budowlanego wynika, że inwestor obowiązany jest złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W świetle dotychczasowych rozważań nie może ulegać wątpliwości, iż organ odwoławczy, w zaistniałym stanie faktycznym nie miał w konsekwencji żadnej możliwości orzec w sprawie merytorycznie. To na organie pierwszej instancji ciąży obowiązek ustalenia prawidłowego przedmiotu postępowania i zgromadzenia niezbędnych do wydania orzeczenia dowodów. Jak bowiem wynika z treści § 2 art. 138 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że przepis art. 138 § 2 kpa daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (np. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., II SA/Gd 2235/99, LEX nr 76091). Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w motywach swego orzeczenia organowi pierwszej instancji, iż w toku postępowania wyjaśniającego winien prowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność zaistnienia samowoli budowlanej, a nie zaistnienia podstaw do wydania pozwolenia na użytkowanie. Nie mógł bowiem łączyć tych postępowań i wydać orzeczenie tylko w takim zakresie w jakim uznał to za słuszne. Reasumując, postępowanie dowodowe na okoliczność samowoli budowlanej nie było przez organ pierwszej instancji prowadzone, co prawidłowo poskutkowało decyzją kasatoryjną organu nadrzędnego. Ze wskazanych względów zarzuty skarg nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Marginalnie już tylko podnieść można, iż w swoim odwołaniu od decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skarżący M. W. wnosił o uchylenie pierwszoinstancyjnej decyzji, a dopiero w skardze zmienił zdanie i wnioskował o rozstrzygnięcie merytoryczne przez organ drugiej instancji. Ze wskazanych względów na zasadzie art. 151 upsa należało orzec jak na wstępie.