II GSK 175/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie Jan Kacprzak NSA Edward Kierejczyk Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 25 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1942/05 w sprawie ze skargi S. P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r. nr [...], [...], [...] w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1942/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Przedsiębiorstwa S. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2005 r. Nr [...], Nr [...] i Nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5% alkoholu do 18% alkoholu oraz powyżej 18 % alkoholu w sklepie wielobranżowym usytuowanym na terenie stacji paliw przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone decyzje odpowiadają prawu. Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym. W dniu 17 marca 2005 r. Prezydent m.st. Warszawy działając na podstawie art. 18 ust.10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 2006 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 147 poz. 1231 ze zm.) wydał trzy decyzje o cofnięciu zezwoleń Przedsiębiorstwu S. P. Sp.z o.o. na sprzedaż : -napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, -napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, -napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu w sklepie wielobranżowym znajdującym się na stacji paliw przy ul. [...] w W. Organ podał, iż przyczyną cofnięcia spółce zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych było naruszenie art. 15 ust.1 pkt.2 i ust.2 tej ustawy. Pracownik placówki handlowej dokonał bowiem jednorazowej sprzedaży napojów alkoholowych osobie nieletniej, nie żądając od kupującego okazania dokumentu tożsamości potwierdzającego ukończenie 18 lat. W wyniku odwołania wniesionego od powyższych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podjęło w dniu 18 maja 2005 r. decyzje o uchyleniu w całości zaskarżonych decyzji i orzekło o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzjami z dnia 14 lipca 2005 r. Prezydent m. st Warszawy podtrzymał wcześniejsze rozstrzygnięcia o cofnięciu zezwoleń S. P. Sp. z o.o., z terminem ważności na 10 lat tj. od 27 września 2003 do 26 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z 31 sierpnia 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżone decyzje Prezydenta m.st. Warszawy uznając, iż jednorazowe zachowanie sprzedawcy polegające na sprzedaży alkoholu osobie nieletniej było wyrazem rażącego zaniedbania i stanowi uzasadnioną przesłankę do cofnięcia spółce zezwolenia na sprzedaż alkoholu w danej placówce handlowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. P. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd podzielił jednak stanowisko organu odwoławczego, że nawet jednorazowa czynność sprzedaży alkoholu osobie nieletniej stanowi w świetle art.18 ust.6 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi podstawę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd negatywnie odniósł się do argumentacji skarżącej, iż interpretacja językowa wyrazu "nieprzestrzeganie" w cytowanym przepisie wskazuje na powtarzalność czynności tj. na co najmniej dwukrotną sprzedaż alkoholu osobie nieletniej, uzasadniającą zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd I instancji rozważając kwestię wykładni językowej art.18 ust.10 pkt 1 lit. a przytoczonej ustawy przyjął, że przy dokonywaniu analizy treści tego artykułu należy uwzględnić nie tylko wyraz "nieprzestrzeganie" lecz także inne wyrazy po nim użyte a zatem "w szczególności" i "sprzedaży". Uznał, iż dla prawidłowości wykładni językowej konieczne jest przyjęcie domniemania języka potocznego, które w odniesieniu do słowa "sprzedaż" jest rozumiane jako czynność jednorazowa. Ponadto Sąd stwierdził, że nie istnieje w języku polskim poprawna gramatycznie forma dla słowa "nieprzestrzeganie" określająca działanie jednorazowe. Zdaniem Sądu wykładnia taka prowadzi do stwierdzenia, że każda nawet jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej jest podstawą do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, co pozwala uznać rozstrzygnięcia organu I i II instancji za prawidłowe. Teza ta znajduje również potwierdzenie w wykładni systemowej przepisów ustawy : art. 1 ust.1 oraz art. 2 ust.1 pkt 2 i 4 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w których jest mowa m.in. o zadaniach organów administracji publicznej zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, polegających na odpowiednim kształtowaniu polityki społecznej, w szczególności przez prowadzenie działalności wychowawczej i społecznej oraz ograniczanie dostępności alkoholu. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r. S. P. Sp. z o.o. zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art.18 ust.10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Skarżąca podkreśliła, iż wykładnia zgodna z brzmieniem art.18 ust.10 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy odnosi się do zdarzeń faktycznych, powtarzających się a nie czynności pojedynczych, wobec czego jednorazowy akt sprzedaży alkoholu nieletnim w placówce handlowej nie mieści się w hipotezie normy prawnej tego artykułu i nie może stanowić przesłanki do cofnięcia przez organ zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zdaniem skarżącej już samo zastosowanie w ustawie sformułowania "nieprzestrzeganie" zakłada multiplikację działań i pozwala stwierdzić, iż intencją ustawodawcy było wyłączenie spod stosowania tej sankcji sytuacji jednorazowej sprzedaży alkoholu osobie nieletniej. Takiego rozumienia przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a nie zmienia również przyjęta przez Sąd analiza wyrazu ,,nieprzestrzeganie’’ w zestawieniu z wyrazami po nim występującymi jak : "w szczególności’’ i "sprzedaży", ponieważ nieprzestrzeganie zasad określonych w ustawie może przybrać w szczególności postać sprzedaży lub podawania alkoholu nieletnim. Za błędne i dowolne uznała skarżąca przyjęte przez Sąd domniemanie języka potocznego w odniesieniu do pojęcia "sprzedaż" , które wprost przeciwnie, w języku potocznym oraz w terminologii prawniczej oznacza pewien ciąg czynności. Z powyższych względów S. P. Sp. z. o.o. wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na pierwszej podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – naruszeniu prawa materialnego - art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przez błędną jego wykładnię. Błąd ten polega na przyjęciu, że określona w tym przepisie przesłanka : "nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw" obejmuje swym zakresem również jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych osobom nieletnim. Uzasadnienie tego zarzutu polega na przedstawieniu własnej interpretacji językowej określeń użytych w art. 18 pkt 10 pkt 1 lit. a, prowadzącej do wniosku, że "nieprzestrzeganie" określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w tym "sprzedaży" i "podawania" tych napojów osobom nieletnim oznacza wyłącznie działania niejednorazowe. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje tych zarzutów za uzasadnione. Podziela stanowisko Sądu I instancji i argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z zastrzeżeniem dotyczącym stwierdzenia, że nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy odnosi się do jednokrotnego działania, które jest zawinione. W tym przepisie wina nie jest elementem konstrukcyjnym przesłanki nakazującej organowi cofnięcie zezwolenia. Stanowi natomiast warunek odpowiedzialności za popełnienie przestępstwa określonego w art. 43 ust. 1 tej ustawy, polegającego na sprzedaży lub podawaniu napojów alkoholowych w wypadkach, kiedy jest to zabronione, albo bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom. Za stanowiskiem zajętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku przemawia nie tylko wykładnia językowa (nie sposób przyjąć, że w języku polskim określenia "nieprzestrzeganie" i "sprzedaż" oznaczają wyłącznie działania niejednorazowe). Należy również zwrócić uwagę na treść art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy, w którym ustawodawca wyraźnie wskazuje, że określone w nim zachowania uzasadniające cofnięcie zezwolenia muszą się powtarzać - co najmniej dwukrotnie w ciągu 6 miesięcy. Tylko więc w przypadku określonym w art. 18 ust. 10 pkt 3 jednorazowe zdarzenie nie stanowi wystarczającej podstawy do cofnięcia zezwolenia. Przyjmując logikę rozumowania zaprezentowaną w skardze kasacyjnej można by dalej wywodzić, że podstawą cofnięcia zezwolenia jest wyłącznie sprzedaż napojów alkoholowych więcej niż jednej osobie do lat 18 i wyłącznie sprzedaż tym osobom więcej niż niejednego napoju alkoholowego. Przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a używa bowiem liczby mnogiej w odniesieniu do przedmiotu sprzedaży (napoje alkoholowe) i do kupującego (osoby nieletnie). Za uznaniem jednorazowego nieprzestrzegania zakazu sprzedaży napojów alkoholowych osobom do lat 18 za przesłankę cofnięcia zezwolenia przemawiają również względy celowościowe. Handel napojami alkoholowymi nie może być w Polsce traktowany jako prowadzenie zwykłej działalności gospodarczej. Daje temu wyraz omawiana ustawa o wychowaniu w trzeźwości, która stawia zadanie ograniczenia spożycia napojów alkoholowych, w tym ograniczenia dostępu do napojów alkoholowych, uznając życie obywateli w trzeźwości za wartość trudną do przecenienia. Szczególne znaczenie ma w tym zakresie ograniczenie dostępu do napojów do napojów alkoholowych osób niepełnoletnich. Nieprzypadkowo więc ustawodawca wprowadził całkowity zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom do lat 18 (art. 15 ust. 1), zaś zawinione naruszenie m.in. tego zakazu zakwalifikował jako przestępstwo zagrożone odpowiedzialnością karną. W celu uniknięcia ryzyka sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych osobom niepełnoletnim ustawodawca dał sprzedającemu (podającemu) prawo żądania okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy (art. 15 ust. 2 ustawy). Jeżeli sprzedający z tego uprawnienia nie korzysta, to niejako godzi się na ponoszenie konsekwencji naruszenia zakazu. Z tych względów skutkom udostępniania alkoholu osobom niepełnoletnim nie można przeciwstawiać skutków pozbawienia przedsiębiorcy pozwolenia na sprzedaż lub podawanie napojów alkoholowych. Całkowicie niewłaściwe, wynikające z niezrozumienia istoty problemu są stwierdzenia, formułowane niekiedy w orzeczeniach sądowych, że sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia za jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych osobie niepełnoletniej jest zbyt surowa, dotkliwa i niewspółmierna do czynu. Ustawodawca nie daje podstaw do kwantyfikowania zachowań polegających na udostępnianiu napojów alkoholowych osobom niepełnoletnim, ponieważ każdy taki czyn jest wyraźnie i oczywiście sprzeczny z celami wyznaczonymi przez tę ustawę. Trzeba dodać, że przyjęcie, że przesłanką cofnięcia zezwolenia na sprzedaż (podawanie) napojów alkoholowych jest więcej niż jednorazowe nieprzestrzeganie ustawowych zasad sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych, zrodziłoby problem ewidencjonowania przypadków nieprzestrzegania tych zasad przez podmioty zajmujące się obrotem napojami alkoholowymi. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości takiej możliwości nie przewiduje. Brak prawnych regulacji w tym zakresie mógłby znacząco ograniczyć możliwości dowodzenia zaistnienia kolejnego przypadku nieprzestrzegania zasad i tym samym ograniczyć możliwość stosowania omawianego przepisu przez organy upoważnione do cofnięcia zezwolenia. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.