II SA/Po 77/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Spółki "A" z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inne cele; oddala skargę. /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz /-/ St.Małek Dnia [...] maja 1998r. do Urzędu Rejonowego w K. wpłynął wniosek o wydanie decyzji o wyłączeniu z użytkowania rolniczego gruntów, wchodzących w skład osiedla mieszkaniowego, zlokalizowanego w K., w rejonie ulicy [...] i [...]. Dnia [...] maja 1998r. Spółka "B" z o.o. w K. wniosła o wyłączenie spod produkcji rolnej gruntu przeznaczonego w załączonym projekcie zagospodarowania terenu dla osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] (działki nr [...],[...],[...],[...]) - pod 34 budynki mieszkalne, jednorodzinne; - pod blok mieszkalny wielorodzinny (18 lokali) z garażami (17 garaży). Dnia [...] czerwca 1998r. K. A. złożyła wniosek o wyłączenie spod produkcji rolnej działki nr [...]- część (KW [...]) przeznaczonej w projekcie zagospodarowania pod drogę. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 1998r. ([...]) wyraził zgodę na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu położonego w K., stanowiącego działki nr [...],[...], o pow. łącznej 0.5934 ha przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe wraz z terenem komunikacyjnym. Postanowiono nie ustalać jednorazowej należności, ani opłat rocznych za wyłączenie z produkcji rolnej części działki [...],[...] (część) o pow. 0. 4125 ha pod budownictwo mieszkaniowe. Zwolniono z pobrania jednorazowej należności za wyłączenie gruntu przeznaczonego pod tereny komunikacyjne o pow. 0,1809 ha z uwagi na fakt, że wartość zastosowanych umniejszeń przewyższa wartość wyłączonego gruntu. Ustalono opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze pow. 0. 1809 ha w wysokości 10% należności płatną od 1999r. przez okres 10 lat do dnia 30 czerwca każdego roku bez wezwania. Tego samego dnia Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją nr [...]wyraził zgodę na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu stanowiącego działkę nr [...] oraz część działki [...], o pow. łącznie 0.2152ha pod budownictwo mieszkaniowe z terenami komunikacyjnymi. Ustalono opłatę roczną tytułu użytkowania na cele nierolnicze pow. 0.0328 ha. Dnia [...] czerwca 1998r. tenże Kierownik decyzją nr [...] wyraził zgodę na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu położonego w K. stanowiącego cz. działki [...] (pow. 0.8443 ha) przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe wraz z terenami komunikacyjnymi. Ustalono opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze pow. 0.2532 ha. Dnia [...] czerwca 1998r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją nr [...] wyraził zgodę na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu położonego w K., stanowiącego działkę [...] o powierzchni przyjętej do wyłączenia 0.0100 ha przeznaczonego pod tereny komunikacyjne. Ustalono opłatę roczną od wyłączonej powierzchni. Decyzją z dnia [...] czerwca 1998r. nr [...] wymieniony Kierownik wyraził zgodę na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu położonego w K., stanowiącego działkę [...] o powierzchni przyjętej do wyłączenia 0.0200 ha pod komunikację. Od wydzielonej działki ustalono opłatę roczną za użytkowanie. Dnia [...] sierpnia 19998r. Spółka "B" z o.o. w K. wniosła o stwierdzenie nieważności następujących decyzji: - [...] z dnia [...] czerwca 1998r. - [...] z dnia [...] czerwca 1998r. - [...] z dnia [...] czerwca 1998r. - [...] z dnia [...] czerwca 1998r. - [...] z dnia [...] czerwca 1998r. Zdaniem wnoszącego powierzchnie wolne od opłat w przypadku zaprojektowanego osiedla przekracza jego faktyczny obszar. W związku z tym, wyłączenie spod produkcji rolnej projektowanego osiedla winno być zwolnione z opłat. Naliczenie nie ma podstawy prawnej, rażąco narusza ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dnia [...] grudnia 1998r. Wojewoda wydał decyzję, w której odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 1998r. ustalającej opłatę roczną z tytułu wyłączenia gruntu przeznaczonego pod komunikację – cz. dz. [...], cz. [...]. Dnia [...] grudnia 1998r. tenże Wojewoda decyzją nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] czerwca 1998r. nr [...] ustalającej opłatę roczną z tytułu wyłączenia gruntu przeznaczonego pod tereny komunikacyjne (dz. [...],[...]) o pow. 0,0328 ha. Decyzją z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 1998r. (dz. [...] część – pow. 0,2532 ha). Decyzją z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...]Wojewoda i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu rejonowego w K. z dnia [...] czerwca 1998r. nr [...], ustalającej opłatę roczną z tytułu wyłączenia gruntu przeznaczonego pod tereny komunikacyjne oznaczone nr działki [...] o pow. 0,01 ha. Decyzją z dnia [...] grudnia 1998r. tenże Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. [...] ustalającej opłatę z tytułu wyłączenia gruntu spod produkcji rolnej (dz. [...], pow. 0,02 ha. Odwołanie od powyżej opisanych decyzji Wojewody złożyła spółka "B" z o.o. z siedzibą w K.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 1999r. znak [...] uchylił zaskarżone decyzje. Dnia [...] grudnia 1999r. Wojewoda decyzjami nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] czerwca 1998r. nr [...] ustalających opłatę roczną za wyłączenie gruntu spod produkcji rolnej, oznaczonej jako działki nr: - [...]– pow. 0.01 ha - [...] , [...]– pow. 0.0328 ha - [...] – o pow. 0.2532 ha - [...] część, [...] część – o pow. 0.1809 ha oraz decyzji tego kierownika z dnia [...] czerwca 1998r., co do działki nr [...]o pow. 0.02 ha (nr [...]). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z dnia [...] czerwca 2000r. o numerach [...] utrzymało w mocy decyzje Wojewody z dnia [...] grudnia 1999r. Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] czerwca 1998r. Nr [...] i z dnia [...] czerwca 1998r. Nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2001r. sygn. akt II SA 1793-1797/00) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki "B" z ograniczona odpowiedzialnością na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2000r. nr [...] [...] [...] [...] [...] w przedmiocie opłat za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej – skargi oddalił. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że: "Spór dotyczy interpretacji art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiącego, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych (przez osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji) nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego: 1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego, 2) do 0,02 ha na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego. Wszystkie występujące w sprawie organy administracji publicznej stoją na stanowisku, że tereny komunikacyjne w projektowanym osiedlu mieszkaniowym (obliczone przez projektanta osiedla na podstawie planu zagospodarowania) nie są objęte art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych. Strona skarżąca – Spółka "B" z o.o. stoi zaś na zupełnie przeciwstawnym stanowisku twierdząc, że drogi dojazdowe do domów jednorodzinnych i wielorodzinnych bloków mieszkaniowych są objęte zakresem art. 12austawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż jej zdaniem cały teren osiedla mieszkaniowego spełnia kryteria art. 12a cyt. ustawy i musi być traktowany jako "działka budowlana pod budownictwo mieszkaniowe", stąd w konsekwencji taki teren w całości powinien być zwolniony z opłat za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. W pojęciu terenu przeznaczonego na cele budownictwa mieszkaniowego, o którym mówi cyt. art. 12a – zdaniem strony skarżącej – mieści się więc i teren niezbędny do tego, aby budownictwo to zrealizować. Chodzi tu o drogi dojazdowe do wydzielanych na osiedlu działek budowlanych pod budownictwo jedno- i wielorodzinne. Bez dróg dojazdowych – wskazuje strona skarżąca – nie może powstać osiedle mieszkaniowe. Zdaniem Sądu, art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być interpretowany rozszerzająco. Stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do art. 12 cytowanej ustawy z 3 lutego 1995r. Jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem. Art. 12a zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek (do określonego ustawowo obszaru). Nie przewiduje się więc zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu pod projektowane osiedle, a więc obok gruntów pod budynku, także gruntów pod drogi dojazdowe (wewnętrzne lub publiczne). Ewentualne objęcie zwolnieniem z obowiązku uiszczenia należności i opłat także gruntów pod drogi dojazdowe na projektowanym osiedlu wymagałoby de lege ferenda specjalnej regulacji ustawowej. Art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych służy celom ochronnym (por. art. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) i nie ma z niego bezpośredniego przełożenia prawnego na cele budownictwa, czy cele wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd Sąd nie podzielił na ten temat wywodów strony skarżącej omówionych w części historycznej uzasadnienia. Łączenie z sobą rozwiązań prawnych z różnych ustaw służących odmiennym celom jest typowym błędem przesunięcia kategorialnego. W sumie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję i dlatego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę oddalił." Dnia [...] grudnia 2001r. do Wojewody wpłynął wniosek o stwierdzeniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności następujących decyzji: 1) [...] 2) [...] 3) [...] 4) [...] 5) [...] W uzasadnieniu wywiedziono, że wniosek o wyłączenie gruntów wchodzących w skład osiedla mieszkaniowego nie może być interpretowany rozszerzająco, jako wniosek o równoczesne wyłączenie gruntów z przeznaczeniem pod tereny komunikacyjne. Fakt, że nigdy nie został złożony przez odwołującego wniosek o wyłączenie z produkcji rolnej gruntów pod komunikację oznacza, że wyłączenie przez Urząd gruntów na cele komunikacji odbyło się bez wniosku. Stąd decyzje o wyłączeniu winny zostać w tej części, która objęła wyłączenie gruntów z przeznaczeniem pod komunikację uznane za nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem odwołującego się powyższe zmusza go do ponownego podjęcia procedury w przedmiocie unieważnienia decyzji [...] i [...] o wyłączeniu terenu osiedla spod produkcji rolnej. Dnia [...] lipca 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku spółki "B" z o.o. w K. o stwierdzeniu nieważności decyzji [...] z dnia [...] czerwca 1998r. i decyzji [...] o stwierdzenie nieważności odmówiło stwierdzenia nieważności tych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K.. W uzasadnieniu wywiedziono, że nie dopuszczono się przy wydawaniu decyzji rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. ([...]), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółka "B" z o.o. w K., utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia [...] lipca 2002r. nr [...] . W uzasadnieniu wywiedziono, że w przedmiotowej sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów wchodzących w skład osiedla mieszkaniowego, zlokalizowanego w K. w rejonie ulic [...] i [...] zwróciła się Spółka "B" z o.o. z siedzibą w K. – wniosek z dnia [...] kwietnia 1998r. oraz pani K. A. zam. K. – wniosek z dnia [...] czerwca 1998r. Spółka do wniosku załączyła projekt planu zagospodarowania terenu wraz z zestawieniem powierzchni do wyłączenia na działkach nr [...],[...],[...] część, [...] i [...]. W zestawieniu zostały wyszczególnione zarówno powierzchnie terenów bezpośrednio związanych z zabudową, jak i powierzchnie terenów przeznaczonych pod drogi i parking. Natomiast wniosek pani K. A. dotyczył wprost wyłączenia gruntu z produkcji rolnej (część działki [...]) dla celów przeznaczenia go na drogę osiedlową. Decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w K., których unieważnienia domaga się strona, wydane zostały zgodnie z treścią wniosku stron. Kolegium podkreśla, że decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wydawana jest tylko na wniosek osoby zainteresowanej rozpoczęciem innego niż rolnicze użytkowania gruntu, a więc może obejmować tylko taką powierzchnię gruntu, na jakiej strona zamierza zaniechać rolniczego jego użytkowania. Skoro Spółka "B" z o.o. wniosła o zezwolenie na wyłączenie gruntów pod inwestycję i towarzyszącą jej infrastrukturę zgodnie z załączonym projektem zagospodarowania terenu, to zgodnie z tym wnioskiem organ był zobowiązany do wyłączenia takiej powierzchni gruntów, jak to uczynił w zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2002r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., gdyż nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa przy ich wydawaniu. Dnia [...] stycznia 2005r. do tut. Sądu wpłynęła skarga Spółki "A" z o.o. z siedzibą z K. na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2004r. ([...]). Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 03 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 7 kpa, art. 8-9 kpa, art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wyroku naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2001r. sygn. akt II SA 1793-1797/00. Skarżąca Spółka zarzuciła, że Kierownik Urzędu Rejonowego w K. wyłączył spod produkcji rolnej na cele komunikacji grunty, które nie były objęte wnioskiem. Wnioski wyraźnie mówiły o wyłączeniu pod osiedle mieszkaniowe. Skoro grunty przeznaczone pod drogi wewnętrzne na osiedlu nie są gruntami przeznaczonymi pod budownictwo, to nie powinny zostać wyłączone spod produkcji rolnej. W uchwale z dnia [...] grudnia 2004r. przed Notariusz E. D., Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Wspólników Spółki "B" z o.o. przyjęło nowy tekst umowy spółki. W § 1 postanowiono, że spółka będzie działał pod firmą Spółka "A" z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania, jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji jest wydawana w wyniku ustalenia istnienia wyłącznie co najmniej jednej z przesłanek pozytywnych ustanowionych w art. 156 § 1 i powoduje usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej nieważnością. Decyzja ta ma charakter kasacyjny i wobec tego nie może zawierać rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy. Jeżeli w toku dokonywanych ustaleń organ prowadzący postępowanie rozpoznawcze ustali, że okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności, to wówczas winien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, której to postępowanie dotyczy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez ten przepis. Oznacza to, że o ile już raz na żądanie skarżących wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, nie można ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływał się na inne przyczyny nieważności. Organ prowadząc bowiem już raz postępowanie o stwierdzenie nieważności badał już istnienie wad z art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Skoro decyzją odmówił stwierdzenia nieważności oznacza, że jej nie stwierdził. W przedmiotowej sprawie Wojewoda oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z dnia [...] grudnia 1999r. i [...] czerwca 2000r. rozpoznali już sprawę w zakresie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] i [...] czerwca 1998r. Uznano, że brak jest przesłanek, by stwierdzić ich nieważność. Wniosek z dnia [...] grudnia 2001r., złożony przez Spółkę "B" z o.o. w K. do Wojewody , jest w istocie drugim wnioskiem tego samego podmiotu w przedmiocie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] i [...] czerwca 1998r. Niedopuszczalnym było więc ponowne badanie istnienia przesłanej z art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Stąd za zasadną uznać należało odmowę stwierdzenia nieważności decyzji objętych wnioskiem z dnia [...] grudnia 2001r. Zważyć w tym miejscu należy, że w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało swoją właściwość do rozpoznania sprawy. W istocie bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 kpa). Obecnie zaś sprawy z zakresu wyłączenia z produkcji rolniczej należą do właściwości organów gmin. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest właściwe także w wypadku konieczności rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wyłączającej grunty spod produkcji rolnej, wydanej w I instancji przez Kierownika Urzędu Rejonowego, tj. organ aktualnie nie istniejący. Identycznie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 01 marca 2002r., sygn. akt I SA 3120/01. Nadmienić należy, że w toku postępowania toczącego się przed sądem wykazano, iż Spółka "B" z o.o. w K. zmieniła nazwę i obecnie nazywa się Spółka "A" z o.o. z siedziba z K. . Do akt złożono bowiem uchwałę nr [...] z dnia 27 grudnia 2004r. Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki "B" z o.o. w K. w sprawie przyjęcia nowego tekstu umowy spółki, a także odpis z Rejestru Przedsiębiorstw nr KRS [...] z naniesionymi zmianami. W tym stanie rzeczy skargę, jako bezzasadną, należało oddalić (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz /-/ St.Małek MarK