II SA/Wr 96/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Gminy S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 18 września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzonego podziału geodezyjnego działki nr [...] w S. P. przy ulicy M. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz skarżącego kwotę 475 zł (czterysta siedemdziesiąt pięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 18 lipca 2003 r. Burmistrz Miasta S. P. odmówił wznowienia postępowania w sprawie podziału geodezyjnego działki nr [...] w S. P. przy ul. M, będącej własnością Gminy S. P., bowiem wnosząca o wznowienie Spółdzielnia Mieszkaniowa A w J. G. nie jest stroną. W uzasadnieniu organ wyraził pogląd, iż według art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) w związku z art. 28 k.p.a. stroną postępowania o podział nieruchomości z urzędu jest wyłącznie Gmina jako właściciel działki. Spółdzielni nie przysługuje do tej nieruchomości jakiekolwiek prawo rzeczowe, a jedynie roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego. Podział geodezyjny działki nie wpływa jednak na to roszczenie. Interes tego podmiotu nie ma obiektywnego charakteru i nie wynika z ustawy. W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] z dnia 21 maja 2002 r. i umorzenie postępowania podziałowego. W uzasadnieniu twierdziła, że jest użytkownikiem i zarządcą działki. Organ nie powołał prawidłowo podstawy prawnej decyzji i dokonał przedwczesnej oceny o nieistnieniu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Spółdzielni przysługuje roszczenie z art. 204 i 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami do otrzymania w użytkowanie wieczyste całej działki nr [...], za użytkowanie której ponosiła opłaty. Celem podziału działki było zmniejszenie powierzchni nieruchomości przeznaczonej dla Spółdzielni i dlatego decyzja zatwierdzająca go rażąco naruszyła jej interes prawny. Uprzednio zaś Gmina wyrażała wolę przekazania Spółdzielni całej działki. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że ostateczną decyzją z dnia 21 maja 2002 r. Burmistrz zatwierdził podział działki nr [...] o powierzchni 6.564 m2 przez utworzenie działek nr [...] o powierzchni 123 m2, nr [...] o powierzchni 253 m2, [...] o powierzchni 29 m2, [...] o powierzchni 6043 m2 i [...] o powierzchni 116 m2 przewidzianej do odrębnego władania. Organ omówił treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącego osoby uprawnionej do złożenia wniosku o podział nieruchomości. Kolejno organ omówił treść art. 28 k.p.a. i stwierdził, że udział Spółdzielni w postępowaniu dotyczącym podziału działki nr [...] znajduje dostateczne oparcie w art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwarzającym na jej rzecz roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków, odnoszące się do gruntów będących w jej posiadaniu i niezbędnych do prawidłowego korzystania z budynków. Organ omówił elementy stanu faktycznego potwierdzające istnienie tego roszczenia w odniesieniu do całej działki nr [...]. Dlatego podział działki, w tym przez wydzielenie działki przeznaczonej do odrębnego władania, nie mógł być obojętny dla Spółdzielni. Uprzednio Gmina nie kwestionowała zasadności roszczenia Spółdzielni w odniesieniu do całej działki nr [...]. Kolejno organ omówił orzecznictwo sądowoadministracyjne na tle art. 97 cyt. ustawy, wyłączające interes prawny w postępowaniu podziałowym dzierżawcy nieruchomości bądź osoby mającej zamiar jej kupna. Podkreślił jednak, że posiadanie interesu prawnego powinno być rozważone w odniesieniu do indywidualnego charakteru sprawy, przy wzięciu pod uwagę przysługującego Spółdzielni roszczenia i ogólnej tendencji do rozszarzenia kręgu podmiotów postępowania podziałowego poza właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości. Należy dokonać oceny zarzutów Spółdzielni wobec projektu podziału działki nr [...] i wydać decyzję z art. 151 § 1 k.p.a. bądź o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, bądź o jej uchyleniu i wydaniu nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W skardze do sądu administracyjnego Gmina S. P. zarzuciła błędne uznanie Spółdzielni za stronę i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wyraził pogląd, że przysługiwanie temu podmiotowi roszczenia wynikającego z art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dawało mu żadnego tytułu prawnego do nieruchomości ulegającej podziałowi, zaś stronami postępowania podziałowego mogą być jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2004 r. Sąd odrzucił skargę po przyjęciu niedopuszczalności skargi gminy na decyzję odwoławczą, gdy jej organ wydał decyzję w pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 21 października 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej skarżącego uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, nie orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu Sąd przypomniał utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że stronami w postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości są co do zasady właściciele i użytkownicy wieczyści tej nieruchomości. W toku ponownego rozpoznania sąd powinien rozważyć w ramach art. 50 p.s.a. w nawiązaniu do materialnoprawnego pojęcia strony, czy była nią gmina jako właściciel nieruchomości. Należy mieć na uwadze, że gmina może mieć interes prawny w zaskarżeniu decyzji, pomimo wydania decyzji w pierwszej instancji przez organ gminy i sąd powinien zająć stanowisko w tej kwestii prawnej. W toku ponownego rozpoznania Spółdzielnia wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów na okoliczność przysługiwania jej roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego całej działki nr [...] oraz na okoliczność celu postępowania podziałowego, którym było wydzielenie z tej działki części nie przeznaczonej bezpodstawnie przez Gminę do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd odwoławczy nie przesądził kwestii, czy skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa, nakazując rozważenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących tego zagadnienia. Jak wiadomo, dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego wniesionej przez gminę od decyzji odwoławczej w sprawie rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez organ tej gminy, stanowiła problem prawny wielokrotnie rozważany w orzecznictwie sądowym i nauce prawa administracyjnego, do tej też pory nie osiągnięto pełnego ujednolicenia poglądów prawnych w tym zakresie. W ocenie Sądu nie ma w nin. sprawie potrzeby szerszego rozważania tego zagadnienia, gdyż w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie powinno ulegać wątpliwości, że skarżącej Gminie przysługuje legitymacja skargowa. Z przytoczonych już ustaleń wynikało niewątpliwie, że Gmina była właścicielem całej działki ulegającej podziałowi i jest właścicielem (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) działek utworzonych w wyniku jej podziału. Właściciel nieruchomości niewątpliwie jest stroną w pojęciu materialnym postępowania w sprawie podziału tej nieruchomości. Z reguły odmawia się gminie uprawnienia do zaskarżenia w sprawie rozstrzyganej przez organ gminy w odniesieniu do innego niż gmina podmiotu, posiadającego własny interes prawny, którego gmina nie miała, o ile nawet decyzja wywołała skutki cywilnoprawne w zakresie prawa własności przysługującego gminie (por. uchwała NSA OPK 14/00 ONSA 2001/1/17, uzasadnienie wyroku TK z 12.04.2000 r. K 8/98 OTK 2000/3/87 część VIII pkt 4, 5 i 6 oraz IX pkt 5). Można wzmiankować, że poglądy wyrażone w glosie do wyroku SN z 7.06.2001 r. III RN 104/00 w OSP 2002/10/133 mogły wynikać z powierzchownego odczytania jego uzasadnienia, skoro również według glosatorów organ gminy w zakresie, w jakim wydaje decyzje, działa w granicach ustawowych kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego gminy oraz że nie można utracić przymiotu strony wówczas jedynie, gdy jej organ był jednocześnie organem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Wbrew treści glosy SN przyjął, że skargę złoży wówczas gmina reprezentowana przez ten organ, jak też nie powinno się nieodróżniać pojęcia organu danej strony i samej strony (skarga własna organu byłaby oczywiście niedopuszczalna, skoro organ nie był stroną), zaś z uchylenia art. 27a k.p.a. wynika właśnie brak podstaw do wyłączenia organu lub pracownika gminy w sprawie, w której gmina jest stroną. Należy przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym organy stosują prawo, nie zaś jedynie rozważają interesy prawne stron, a sprawę rozstrzyga ponownie organ odwoławczy i jego rozstrzygnięcie podlega kontroli sądu, ponadto zaś prawo przewiduje mechanizmy kontroli legalności decyzji w sprawach dotyczących wyłącznie interesu prawnego gminy. Sytuacja, że w sprawie, w której stroną była gmina, rozstrzygnięcie wydał organ gminy, nie pozbawia gminy pozycji strony w postępowaniu odwoławczym, a w konsekwencji nie powoduje utraty możności zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. W podobnej sytuacji znajduje się sąd powszechny rozstrzygający sprawy z udziałem jako strony Skarbu Państwa, do czego nikt nigdy nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń. Jak zgodnie wyjaśniają komentatorzy art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz orzecznictwo sądowe, interes prawny w postępowaniu podziałowym posiada podmiot zainteresowany prawnie w uzyskaniu decyzji podziałowej, w tym podmiot posiadający tytuł prawny do działki mającej ulec podziałowi, z którego treści wynika powiązanie jego sfery prawnej z dokonaniem lub ukształtowaniem sposobu podziału. Wymienia się tutaj właściciela lub użytkownika wieczystego dzielonej działki albo uprawnionego z tytułu służebności, przy czym wyraźnie zaznacza się, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1.01.1998 r. zachowało aktualność orzecznictwo wyłączające w tym postępowaniu interes prawny innych podmiotów (E. Mzyk w: G. Bieniek i inni "Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz" WPr 2005 s. 339, 349, 351-352, A. Łukaszewska w: J. Szachułowicz i inni "Gospodarka nieruchomościami Komentarz" WPr 2003 s. 271-273 z powołanym tam orzecznictwem), chociaż jednocześnie dostrzega się odesłanie przy dokonywaniu ocen do art. 28 k.p.a i rozszerzenie przez to kręgu podmiotów będących stronami postępowania podziałowego. Wymienia się tutaj inne podmioty, będące stronami zarówno postępowania wszczynanego na wniosek, jak i z urzędu. Na uwagę zasługuje tutaj kategoria podmiotów mających prawną możność domagania się ustanowienia na ich rzecz prawa własności bądź użytkowania wieczystego części nieruchomości (art. 95, art. 97 ust. 4 powołanej ustawy). Spółdzielnia byłaby zatem stroną postępowania podziałowego, gdyby twierdziła o przysługiwaniu jej roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego w zakresie części działki nr [...] oraz przytaczała odpowiednie do tego twierdzenia faktyczne i podstawy prawne. Tymczasem stan faktyczny nin. sprawy jest całkowicie odmienny, bowiem Spółdzielnia niewątpliwie zgłasza roszczenie do całej działki nr [...]. Należy wskazać, że podział nieruchomości unormowany w art. 96 ust. 1 cyt. ustawy jest podziałem geodezyjnym, czyli polega na wydzieleniu z dotychczas istniejącej i oznaczonej jednej działki ewidencyjnej, nowo utworzonych dwóch lub więcej działek ewidencyjnych po dokonaniu pomiarów i nadaniu im nowego oznaczenia wraz z powierzchnią (E. Mzyk powołane dzieło s. 334-335, 345, por. E. Drozd "Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości Komentarz" Wyd. Stow. Notariuszy RP 1994 s. 50-51). Dokonanie tego podziału nie prowadzi do żadnej prawnej zmiany podzielonej nieruchomości i żadnej zmiany w zakresie roszczenia przysługującego osobie trzeciej względem tej nieruchomości, poza nieistotną zmianą w zakresie oznaczenia działek tworzących daną nieruchomość. Spółdzielni przysługiwało roszczenie do nieruchomości jako działka nr [...], zaś po podziale, jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], przy czym roszczenie dotyczące działki nr [...] zostało uznane i mogło być realizowane niezależnie od sporu sądowego dotyczącego pozostałych działek. Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu podziałowym Spółdzielnia wywodziła z art. 208 ust. 2 ustawy, tworzącego roszczenie na rzecz posiadacza gruntu (nieruchomości), czyli osoby nie mającej żadnego prawa do tego gruntu. Zwalnia to sąd od badania lub rozważania istnienia po stronie Spółdzielni określonego prawa czy uprawnienia do działki nr [...], do czego zresztą nie byłby upoważniony i dlatego nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy były przytoczenia faktyczne i dowody przedstawiane przez uczestnika postępowania w tym zakresie. Wskazanie w ustawie, że roszczenie obejmuje grunty niezbędne do prawidłowego korzystania z budynku oznacza po prostu konieczność ustalenia obszaru spełniającego te cechy, niezależnie od jego oznaczenia geodezyjnego (działka, część działki, kilka działek, część kilku działek) lub zmian tego oznaczenia w trakcie powstania i realizacji roszczenia. O ile nawet celem Gminy było doprecyzowanie położenia gruntu spełniającego te cechy w ramach nowo utworzonej działki i ograniczenie sporu prawnego ze Spółdzielnią do pozostałych działek utworzonych w wyniku podziału, to nie oznaczało to chociażby utrudnienia w realizacji przysługującego jej roszczenia, a tym bardziej zagrożenia dla tej realizacji. W konsekwencji uzasadnione jest stanowisko, że podział geodezyjny gruntu niezbędnego dla Spółdzielni był obojętny z punktu widzenia jej interesu prawnego, a nawet nie rodził po jej stronie chociażby interesu faktycznego. Spółdzielnia nie jest zatem stroną w tym konkretnym postępowaniu podziałowym. Pozostaje do rozważenia legalność decyzji o odmowie wznowienia postępowania, gdy wniosek złożył podmiot w oparciu o twierdzenie, że był stroną bez własnej winy nie biorący udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wątpliwość wynika z tego, że jak trafnie podkreślił uczestnik postępowania, na etapie stosowania art. 149 k.p.a. organ nie może badać istnienia podstawy wznowienia. Dlatego z reguły bardziej właściwe przy zgłoszeniu tej podstawy wznowienia byłoby wznowienie postępowania i wydanie decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. W ocenie Sądu można jednak, w drodze wyjątku, dopuścić wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, gdy z samego podania danego podmiotu w związku z treścią dotychczasowej decyzji wynika jednoznacznie brak przymiotu strony u wnoszącego podanie. Tymczasem z wniosków Spółdzielni składanych w nawiązaniu do decyzji podziałowej wynikało wyraźnie, że podmiot ten wywodzi swój interes prawny do udziału w postępowaniu podziałowym z treści art. 208 ust. 2 cyt. ustawy i wnosi o odstąpienie od podziału działki. Z samej treści podań Spółdzielni wynikało więc, że dokonanie podziału działki i sposób tego podziału nie dotyczył interesu tego podmiotu. Nie było istotne, że w ocenie samej Spółdzielni przysługujące jej roszczenie musiało być realizowane jako dotyczące niepodzielonej działki nr [...], nie zaś działek (wszystkich) powstałych w wyniku jej podziału (pisma Spółdzielni z dnia 25 kwietnia 2003 r., dokumenty dołączone do pisma procesowego w toku postępowania sądowego). Kwestia oznaczenia geodezyjnego gruntu stanowiącego przedmiot roszczenia była kwestią faktu i jak już wyjaśniono, nie wpływała na podstawy i treść lub zasadność tego roszczenia. Dalsze elementy opisowe roszczenia, to przykładowo oznaczenie nieruchomości nazwą ulicy i numerem budynków, których zmiana również mogłaby odbywać się bez konsultacji z podmiotami mającymi te roszczenia prawne. Nie podzielając zatem poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którego konsekwencją procesową mogło być wydanie decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. (chociaż por. wyrok w OSP 1991/7-8/177), należało orzec zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.s.a. i art. 152 p.s.a. Orzekając o kosztach postępowania Sąd w ramach art. 200 p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego również koszty postępowania kasacyjnego jako niezbędne do celowego dochodzenia praw. Z treści art. 203, art. 204 i art. 209 p.s.a. nie wynika bowiem wyraźnie, czy o kosztach tych orzec może wyłącznie sąd odwoławczy, zaś NSA nie zastosował art. 207 § 2 p.s.a. przez zamieszczenie odpowiedniego rozstrzygnięcia w wyroku, w nawiązaniu do wniosku organu. Wprawdzie skarżący nie wniósł o uzupełnienie wyroku kasacyjnego, to jednak nie było niewątpliwe, że utracił przez to uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, zaś niejasności ustawy należało wyjaśnić na korzyść skarżącego.