III SA/Kr 932/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: NSA Wiesław Kisiel Sędziowie: NSA Piotr Lechowski AWSA Dorota Dąbek (Spr.) Protokolant: Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Oświęcim na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 21 czerwca 2005 r. Nr PN.II.0911-221-05 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części § 5 uchwały Rady Miasta Oświęcim nr XLI/438/05 z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie określenia najniższego wynagrodzenia zasadniczego oraz zatwierdzenia wartości jednego punktu w Miejskim Ośrodku Sportu i Rekreacji w Oświęcimiu I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. orzeka, że uchylone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane. Dnia 25 maja 2005r. Rada Miasta Oświęcim, działając na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz §1, §2 i§3 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.07.2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego ustaliła wysokość najniższego wynagrodzenia zasadniczego oraz zatwierdziła wartość jednego punktu w Miejskim Ośrodku Sportu i Rekreacji w Oświęcimiu. W §5 tej uchwały przewidziano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1.01.2005r.". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 czerwca 2005r. Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w części §5 w zakresie słów "z dniem podjęcia". W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydawanego na podstawie §2 ust. 2 i §3 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.07.2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotowa uchwała zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Do aktów prawa miejscowego ma zastosowanie art. 4 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zgodnie z którym uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia chyba że dana uchwała określi termin dłuższy. Z tego powodu za nieprawidłowe uznano zawarte w części §5 kwestionowanej uchwały stwierdzenie, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Skargą z dnia 19 lipca 2005r. Gmina Miasta Oświęcim zaskarżyła przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jego uchylenie w całości. W ocenie skarżącego okoliczność, że przedmiotowa uchwała wydana została na podstawie przepisów rozporządzenia, a nie ustawy wyklucza możliwość uznania jej za akt prawa miejscowego, co wynika zarówno z art. 92 Konstytucji, jak i z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zakwestionowano także pogląd, iż przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, albowiem "Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji w Oświęcimiu" jest jednostką organizacyjną miasta działającą w formie zakładu budżetowego. Normy zawarte w uchwale są skierowane do MOSiR jako pracodawcy, są więc normami kierownictwa wewnętrznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślono, że niezależnie od podstawy prawnej przedmiotowa uchwała powinna mieć charakter aktu prawa miejscowego. W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała nie ma charakteru aktu prawnego z zakresu prawa pracy, albowiem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest pracodawcą, gdyż jak wynika z art. 4 pkt 5 ustawy o pracownikach samorządowych czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w odniesieniu do pracowników jednostek organizacyjnych gminy wykonuje kierownik tej jednostki. Argumentem przemawiającym za tym, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego jest to, ze jej adresatem są nie tylko kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych ale też pracownicy tych jednostek, a więc adresat jest określony generalnie i abstrakcyjnie. Przedmiotowa uchwała zawiera też novum normatywne w postaci roszczeń pracowników jednostki do pracodawcy i obowiązek po stronie kierownika jednostki, ma więc charakter normatywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpatrywana w niniejszym postępowaniu skarga została wniesiona w trybie przewidzianym w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ust. 1 tegoż artykułu przewiduje, że "Rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy (...) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (...)". Przedmiotem rozstrzygania przez Sąd w niniejszej sprawie jest zatem zgodność z prawem zaskarżonego przez Gminę Oświęcim rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem. W rozstrzygnięciu tym organ nadzoru stwierdził nieważność części uchwały Rady Miasta ustalającej wysokość najniższego wynagrodzenia zasadniczego oraz zatwierdzającej wartość jednego punktu w Miejskim Ośrodku Sportu i Rekreacji w Oświęcimiu w zakresie słów iż wchodzi ona w życie "z dniem podjęcia". Przyjęto bowiem, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a zakwestionowany zapis narusza ustawę o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W ocenie Sądu prezentowany przez Wojewodę pogląd prawny nie jest zasadny. Należy na wstępie zauważyć, że podstawy prawne do podejmowania przez radę gminy uchwał dotyczących ustalenia wysokości najniższego wynagrodzenia zasadniczego oraz zatwierdzenia wartości jednego punktu w jednostce organizacyjnej gminy znajdują się w §2 pkt 2 i §3 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.07.2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, będącego aktem wykonawczym do ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych. Wbrew twierdzeniom skarżącego przedmiotowa uchwała nie ma jednak charakteru aktu powszechnie obowiązującego. Adresatem takiej uchwały nie są podmioty stojące na zewnątrz administracji, uchwała taka nie rodzi praw i obowiązków podmiotów pozostających poza administracją. Uchwała taka jest bowiem adresowana do jednostki organizacyjnej gminy, dotyczy wysokości wynagrodzeń pracowników tej jednostki, ma zatem niewątpliwie charakter wewnętrzny. W ocenie Sądu nietrafna jest argumentacja Wojewody iż przedmiotowa uchwała nie ma charakteru aktu prawnego z zakresu prawa pracy, albowiem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest pracodawcą, gdyż jak wynika z art. 4 pkt 5 ustawy o pracownikach samorządowych czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w odniesieniu do pracowników jednostek organizacyjnych gminy wykonuje kierownik tej jednostki. Nie budzi wątpliwości, że "pracodawcą samorządowym" dla pracowników jednostki organizacyjnej gminy w rozumieniu art. 4 pkt 5 ustawy o pracownikach samorządowych jest kierownik tej jednostki. To że rada gminy nie jest pracodawcą w rozumieniu przepisów o pracownikach samorządowych potwierdza również §3 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.07.2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego z którego wynika, że wartość jednego punktu ustala pracodawca w porozumieniu z radą gminy. Nie oznacza to jednak, że oddane w ręce rady gminy uprawnienia w zakresie kształtowania wysokości wynagrodzeń pracowników gminnych jednostek organizacyjnych polegające na ustaleniu najniższego wynagrodzenia i uzgodnieniu wartości jednego punktu mają charakter aktu prawa miejscowego, a więc źródła prawa powszechnie obowiązującego, oddziaływującego na sytuację prawną podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Treść tych uprawnień rady, ograniczona do wpływu rady na wysokość wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w gminnych jednostkach organizacyjnych wyraźnie wskazuje, że mają one charakter uprawnień z zakresu prawa pracy, o - bez wątpienia - wewnętrznym charakterze. Mając powyższe na uwadze należy ocenić, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodzić się należy z Wojewodą iż przedmiotowa uchwała ma charakter normatywny, albowiem zawiera novum normatywne w postaci roszczeń pracowników jednostki do pracodawcy i obowiązek po stronie kierownika jednostki, jak również, że ma charakter generalny, albowiem adresat jest określony w sposób generalny. Cechy te nie są jednak, z powodów przytoczonych powyżej, wystarczające do uznania, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Za niezgodne z prawem uznać zatem należy rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody polegające na stwierdzeniu nieważności części uchwały dotyczącej terminu jej wejścia w życie "z dniem podjęcia" jako naruszającego zasadę obowiązywania aktów prawa miejscowego w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia. Dodać zresztą należy, że Wojewoda jest niekonsekwentny, albowiem mimo że traktuje przedmiotową uchwałę jak akt prawa miejscowego i nakazuje stosować do jej ogłoszenia zasady dotyczące publikacji aktów prawa miejscowego, równocześnie akceptuje zapis o jej wstecznej mocy obowiązującej (końcowa część §5 przedmiotowej uchwały w brzmieniu "uchwała wchodzi w życie (...) z mocą obowiązującą od 1.01.2005r."). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego jest niezgodne z prawem. Z tego powodu, stosownie do treści art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270) zostało ono uchylone. Orzeczenie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane zapadło na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.