I SA/Wa 1091/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie komunalizacji mienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. I SA/Wa 1091/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa - orzekając ponownie na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 8 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 922/03 ) poprzedniej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w tej sprawie z dnia [...] marca 2003 r. nr [...]– uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] stanowiącą o przekazaniu gminie miasta I. zabudowanych i niezabudowanych nieruchomości leżących na trasie magistrali wodociągowej [...], położonych na terenie gminy wiejskiej I. - wieś L. tj. działek o: nr [....] uregulowanej w księdze wieczystej [...] nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...], nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...] i nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanych na karcie inwentaryzacyjnej nr [...] oraz odmowie przekazania gminie wiejskiej I. mienia leżącego na trasie magistrali wodociągowej [...] położonego na terenie gminy wiejskiej I. a stanowiącego wyżej wymienione działki o: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]– i (orzekając merytorycznie) postanowiła stwierdzić nabycie z mocy prawa przez gminę wiejską I. prawa własności składników gruntowych nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki [...] , nr [...] i nr [...] uregulowanych w księdze wieczystej [...], oraz działki nr uregulowanej w księdze wieczystej [...], odmawiając jednocześnie przekazania gminie miasta I. prawa własności składników gruntowych nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] , nr [...] , nr [...] i nr [...] a także odmówić przekazania gminie miasta I. i gminie wiejskiej I. prawa własności urządzeń i innych naniesień związanych z magistralą wodociągową [...] znajdujących się na wspomnianych wyżej działkach: nr [...] , nr [...] nr [...] i nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] - wydaną w oparciu o przepis art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr nr 32, poz. 191 ze zm. ) - przekazał gminie miejskiej I. opisane na wstępie zabudowane i niezabudowane nieruchomości oraz jednocześnie odmówił ich przekazania gminie wiejskiej I. Od decyzji tej odwołał się Wójt Gminy I. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie wymienionych w niej nieruchomości gminie wiejskiej I., ponieważ sporne mienie było położone na obszarze tej gminy i jednocześnie stanowiło część magistrali dzięki której następowało zaopatrzenie w wodę mieszkańców więcej niż jednej gminy. Majątek ten – zdaniem odwołującego – powinien w związku z tym służyć wszystkim gminom przez których teren przebiega magistrala lub były na nim usytuowane jej urządzenia. Według odwołującego istniała możliwość zawarcia porozumienia w tej sprawie pomiędzy zainteresowanymi gminami. Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] uchyliła decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2002 r. w całości i przekazała sprawę Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność wyjaśnienia - w toku pierwszej instancji - stanu faktycznego i prawnego mienia przewidzianego do skomunalizowania w powiązaniu z wnioskami komunalizacyjnymi, których w aktach sprawy wówczas nie było. W wyniku skargi Prezydenta Miasta I. na powyższą decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 922/03 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2003 r. stwierdzając, że uzupełnienie brakującego materiału dowodowego oraz jego ocena może i winna nastąpić w toku postępowania odwoławczego (wyłączając jednocześnie dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji). Mając na uwadze, że wytyczne Sądu są wiążące dla organów orzekających w tej sprawie, Komisja ponownie rozpatrując sprawę uzupełniła częściowo materiał dowodowy i stwierdziła, iż na podstawie powołanego we wnioskach gmin i decyzji Wojewody z [...] grudnia 2002 r. przepisu art. 5 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej i należące w dniu 27 maja 1990 r. do przedsiębiorstw państwowych w stosunku do których organem założycielskim był organ ponad lokalny - przekazuje się gminom i związkom komunalnym, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań. Ponadto, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA 1796/93 ( ONSA z 1995 r. nr 3 poz. 146.), Komisja zauważyła, iż skoro decyzje podejmowane na postawie tego przepisu mają charakter konstytutywny to przekazywane w tym trybie mienie winno odpowiadać określonym w tym przepisie warunkom zarówno w dniu 27 maja 1990 r. jak i w dniu podejmowania decyzji komunalizacyjnej. Natomiast z porównania treści art. 5 ust. 1- 3 z treścią art. 6 cyt. ustawy wynika, że na podstawie art.5 ust. 1-3 komunalizacji podlegają tylko podzielne składniki mienia objętego tym ostatnio wymienionym przepisem (np. grunty). Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał – jak ocenił to organ odwoławczy - że decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2002 r. obejmowała wymienione w niej nieruchomości gruntowe położone wyłącznie na terenie gminy wiejskiej I., i które zarówno w dniu 27 maja 1990 r. jak i w dniu podjęcia decyzji przez Wojewodę stanowiły własność Skarbu Państwa. Podkreślono też, że na gruntach tych znajdowały się wówczas i znajdują się nadal naniesienia w postaci urządzeń wodociągowych i innych związanych z nimi obiektów służących dostarczaniu wody dla potrzeb więcej niż jednej gminy. Urządzenia te utworzyły magistralę wodociągową [...], która z kolei stanowiła część większego systemu wodno-kanalizacyjnego, którego inne składniki służyły byłemu Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu [...] w B. do wykonywania jego zadań, lecz nie były objęte decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2002 r. Rozważenie zasadności ich ewentualnej komunalizacji – wg Komisji - mogło być przedmiotem odrębnie prowadzonych postępowań. W ocenie organu odwoławczego urządzenia tak magistrali wodociągowej [...] jak i urządzenia całego systemu wodno-kanalizacyjnego tworząc powiązaną ze sobą całość, nie stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. jak i nie stanowią obecnie części składowych gruntów na których się znajdowały ( art. 49 kc.). Tym bardziej, że pojęcie zakładu - w rozumieniu art. 49 kc. ma charakter przedmiotowy a nie podmiotowy i powiązanie jego części składowych jest kwestią faktu. W konsekwencji tej odrębności od gruntu i przynależności z mocy prawa do innego podmiotu, w/w urządzenia nie stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. a także nie stanowią obecnie mienia ogólnonarodowego (państwowego) i dlatego nie mogą być przekazane żadnej gminie w trybie art. 5 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odnosząc się do składników gruntowych nieruchomości wymienionych w decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2002 r. Komisja podniosła, iż prawo ich własności przysługiwało Skarbowi Państwa zarówno w dniu 27 maja 1990 r. jak i służy obecnie. Same składniki gruntowe są nadto podzielne, w związku z czym nie mógł mieć do nich zastosowania przepis art. 6 cyt. ustawy komunalizacyjnej. Łącznie z pozostałymi składnikami majątkowymi całego większego systemu wodno- kanalizacyjnego obejmującego między innymi magistralę wodociągową wraz z urządzeniami, również opisane na wstępie działki służyły w dniu 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w B. podległego Wojewodzie [...]. Zarządzeniem z dnia 1 października 1991 r. nr [...] Wojewoda [...] dokonał podziału powyższej jednostki i mienia służącego jej, wskazując - jako podstawę swojego działania - przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1991 r. w sprawie szczególnego podziału przedsiębiorstw państwowych podlegających komunalizacji (Dz. U. z 1991 r. nr 58 póz. 248 ze zm.). Ponieważ Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w B. podporządkowane wówczas Wojewodzie [...] było przedsiębiorstwem wymienionym w cyt. art. 5 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, w rezultacie także podział składników mienia tego przedsiębiorstwa podlegał regulacjom rozporządzenia z dnia 26 czerwca 1991 r. (§ 5 ust. 2 rozporządzenia.). Pomimo tego jednak samo postępowanie podziałowe przedsiębiorstw państwowych toczy poza postępowaniem komunalizacyjnym i organy orzekające w tym postępowaniu nie były właściwe do oceny czy zmiany rezultatów postępowania podziałowego. Komisja podniosła, że dokonując podziału w/w Przedsiębiorstwa Wojewoda podzielił także składniki służące realizacji dotychczasowych jego zadań w tym również nieruchomości objęte kwestionowaną decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2002 r., które w decyzji tej zostały określone jako "należące" do tego Przedsiębiorstwa [...] Okoliczność ta – w ocenie organu odwoławczego –była w rozpatrywanej sprawie o tyle istotna, gdyż tylko mienie należące (w rozumieniu art. 5 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) w dniu 27 maja 1990 r. do takich przedsiębiorstw mogło podlegać przekazaniu w trybie art. 5 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. W decyzji organu I instancji nie wskazano jednak żadnych dowodów na tę okoliczność, tak jak nie wskazano również przesłanek ewentualnego wyłączenia przedmiotowego mienia z komunalizacji. Także po wezwaniu dokonanym przez organ odwoławczy Wojewoda nie przedłożył dowodów by przedmiotowe nieruchomości należały (w rozumieniu art. 5 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ) w dniu 27 maja 1990 r. do Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w B., względnie innej państwowej osoby prawnej. W rezultacie powyższego również składniki gruntowe tych nieruchomości - jako nie należące w tamtym czasie do innych niż państwo, państwowych osób prawnych - nie mogły być przekazane gminom na podstawie cyt. art. 5 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Z tych samych przyczyn, jak wywodziła to Komisja, Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w B. nie mogło też zostać uwłaszczone z dniem 5 grudnia 1990 r. urządzeniami przedmiotowej magistrali - na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. nr 79 póz. 464 ze zm.) Jednocześnie – podniesiono - skoro składniki gruntowe przedmiotowych działek w dniu 27 maja 1990 r. nie należały (w rozumieniu cyt. art. 5 ust. l), do innych niż państwo, państwowych osób prawnych, to już w toku pierwszej instancji winny być rozważone przesłanki ich komunalizacji z mocy prawa. Organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym mają bowiem obowiązek badania tych kwestii z urzędu a – zgodnie z orzecznictwem ( tu organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA 1796/93, ONSA z 1995 r. nr 3 poz. 146.) w pierwszej kolejności wnioskowane do skomunalizowania mienie podlega komunalizacji następującej z mocy prawa. W tych warunkach Komisja zauważyła, że sporne grunty stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe), odrębne od znajdujących się na nich naniesień, nie należące do innej niż państwo, państwowej osoby prawnej i nie podlegające wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., - to jako położone wtedy na terenie gminy wiejskiej I. i należące wtedy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, składniki te stały się z mocy prawa jej własnością (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Powyższa decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosło Miasto I. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 7 w związku z art. 136 oraz art. 24 § 3 k.p.a. a także art. 5 ust. 3 i art. 6 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm. ). W szczególności podniesiono, iż w postępowaniu administracyjnym organy są zobowiązane do realizacji obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej i Komisja nie miała prawa zobowiązywać Wojewodę [...] do nadesłania dowodów w sprawie, wyznaczając temu organowi określony termin pod rygorem pominięcia tych dowodów przy podejmowaniu decyzji merytorycznej. Jeśli bowiem organ I instancji, zobowiązany do nadesłania dowodów, obowiązku tego w zakreślonym terminie nie realizuje to – zdaniem skarżącego - organ II instancji w tej sytuacji mógł albo sam zebrać takie dowody, albo też wydać decyzję o charakterze kasacyjnym. Skarżący był bowiem zdania, że wspomniany na wstępie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2004 r. nie wprowadzał zakazu wydania tego rodzaju decyzji. Ponadto skarżący stał na stanowisku, że także dokonana przez Komisję interpretacja przepisów materialnoprawnych nie była prawidłowa, bowiem przepis art. 5 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej stwarza obowiązek przekazania jednostce samorządu terytorialnego mienia, które służyło realizacji jej zadań a w rozpatrywanej sprawie magistrala [...] wykorzystywana była na przedmiotowym odcinku na potrzeby Miasta I., zaś gmina wiejska I. z urządzeń tych nie korzystała. Wreszcie Miasto I. zarzuciło także Komisji brak obiektywizmu przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, czego dowodem miała być okoliczność, że skład orzekający zarówno w dniu 14 marca 2003 r. jaki i w dniu 29 marca 2005 r. był tożsamy, co – zdaniem skarżącego – w odniesieniu do organu quasi -sądowego nie powinno mieć miejsca. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko a ponadto zauważając, że składy orzekające w Komisji wyznacza każdorazowo jej Przewodnicząca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty świadczyły o naruszeniu przez organ prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Za zasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia przez Komisję art. 7 k.p.a. Wprawdzie – w świetle stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonego w uzasadnieniu w/w wyroku z dnia 8 listopada 2004 r. – zdaniem Sądu orzekającego w tym składzie – Komisja nie była uprawniona do wydania decyzji kasacyjnej, jak twierdził to w skardze skarżący, bowiem wytyczne Sądu w tej materii wykluczały wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia, zgodzić się jednak trzeba, że Komisja rozpoznając ponownie sprawę i opierając zaskarżoną decyzję w pełni świadomie na materiale dowodowym niekompletnym, naruszyła przepisy art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. Powyższe uchybienie Sąd uznał za naruszenie prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję. Nadanie rygoru pominięcia dowodu zobowiązaniu nałożonemu na konkretny podmiot, charakterystyczne dla procedury cywilnej, nie znajduje oparcia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, który statuuje zasadę, że organy administracji publicznej przy orzekaniu podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na uwadze - obok słusznego interesu obywateli – interes społeczny. Należy wskazać przy tym, że ponieważ po wydaniu zaskarżonej decyzji do Komisji wpłynął od Wojewody plik dokumentów, stanowiący realizację nałożonego na organ I instancji obowiązku, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komisja winna dokonać analizy powyższej dokumentacji i jeżeli uzna, że jest ona wystarczająca do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, to powinna takie rozstrzygnięcie wydać, w przeciwnym wypadku – należałoby postępowanie dowodowe uzupełnić. Zwrócić przy tym trzeba jednak uwagę, że uzupełnienie materiału dowodowego, o którym była mowa we wspomnianym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dotyczyła także dołączenia do akt wniosków komunalizacyjnych. Z treści pisma Prezydenta Miasta I. z dnia [...] grudnia 1995 r. [...] wynika, że wniosek taki był zawarty w uchwale Rady Miasta I. z dnia [...] grudnia 1995 r. i dokumentu tego nadal w aktach brak. Odnosząc się do zarzutu wadliwego składu orzekającego w Komisji Sąd stanął na stanowisku, że choć celowym zapewne byłoby, aby wydając kolejne decyzje w tej samej sprawie skład orzekający był inny, jednak orzekanie przez organ w tym samym składzie nie może być uznane za naruszenie prawa mające wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem żaden przepis procedury administracyjnej takiego zakazu nie formułuje. Rozpatrywanie natomiast zarzutów merytorycznych zawartych w skardze a odnoszących się do treści ustawy komunalizacyjnej, byłoby na tym etapie postępowania, tj. gdy nie został wyjaśniony w sposób dostateczny stan faktyczny, byłoby rozważaniem czysto teoretycznym. Tym niemniej podkreślenia wymaga, iż Sąd podziela pogląd wyrażony przez Komisję, że przy komunalizacji mienia w oparciu o przepisy cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pierwszeństwo ma komunalizacja, która nastąpiła z mocy prawa przed komunalizacją na podstawie decyzji administracyjnej o charakterze konstytutywnym. Decyzją taką można bowiem przekazać konkretnej jednostce samorządu terytorialnego tylko takie mienie, co do którego nie nastąpiło przejście na inną jednostkę prawa własności z mocy samego prawa. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że inne przesłanki warunkują komunalizację ex lege a inne muszą być brane pod uwagę przy przekazywaniu mienia na podstawie decyzji. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.