II OSK 1081/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia NSA Maria Czapska -Górnikiewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 578/05 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacją. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 31 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 578/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia [...] znak: [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego pozwolenia, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Wójt R. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za wycięcie z pogranicza działek nr 133/1 i nr 134/1, położonych w N., drzewa – dębu o obwodzie 180 cm, bez wymaganego zezwolenia, do czasu przeprowadzenia przez strony rozgraniczenia i dostarczenia do Urzędu Gminy dokumentacji rozgraniczeniowej stwierdzającej jednoznacznie przebieg granicy. Wójt powołał się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 88 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz.880). W uzasadnieniu postanowienia Wójt stwierdził, że drzewo zostało wycięte przez S. M. Właścicielem działki nr 133/1 jest H. M. – żona S. M., a właścicielem działki nr 134/1 jest A. R. Organ wywodził, że odpowiedzialność za usunięcie drzewa bez zezwolenia może ponosić osoba, która mogłaby uzyskać zezwolenie na usunięcie drzewa. Prawidłowe określenie podmiotu mogącego ponieść odpowiedzialność wymaga, zdaniem Wójta, ustalenia, czyją własność stanowi drzewo usunięte bez zezwolenia. Ustaleń takich nie można zaś dokonać bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Zaskarżone przez A. R. postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia [...], nr [...]. Przytaczając treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Kolegium argumentowało, iż rozpatrzenie sprawy wiąże się z koniecznością ustalenia właściciela nieruchomości, jako podmiotu legitymowanego czynnie do złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzewa, bądź którego zgoda jest wymagana w sytuacji, gdy wniosek taki składa posiadacz nieruchomości. Koniecznym staje się, w ocenie organu zażaleniowego, przeprowadzenie przez strony postępowania rozgraniczeniowego, celem ustalenia właściciela drzewa rosnącego w pasie granicznym. Kolegium przypomniało, że rozprawa administracyjna nie doprowadziła do ustalenia, kto jest właścicielem nieruchomości, a w terenie brak jest ograniczników geodezyjnych rozgraniczających obie nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy o ukaranie sprawcy usunięcia drzewa. Podniósł, że sprawca usunięcia dębu uważał się za właściciela drzewa. Wyciął drzewo w obecności policji, mimo protestów żony skarżącego, nie mając odpowiedniego zezwolenia. Interpretacja Kolegium prowadzi, zdaniem skarżącego, do karania właściciela, a nie sprawcy wycięcia drzewa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi. Wywodziło jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że wynik postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w sprawie. Dla rozstrzygnięcia zaś, kto ponosi odpowiedzialność administracyjną za wycięcie drzewa wystarczające było wyjaśnienie okoliczności faktycznej, czy sprawca wycięcia drzewa, względnie osoba w imieniu której lub na rzecz której działał, była posiadaczem nieruchomości na której rosło drzewo. Okoliczność ta powinna i może być wyjaśniona przez organy administracyjne rozpatrujące sprawę. Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Zaskarżyło wyrok w całości i wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Zarzuciło: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 88 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz.880 ze zm.), przez przyjęcie, iż dla rozstrzygnięcia, kto ponosi administracyjną odpowiedzialność za wycięcie drzewa (rosnącego na granicy dwóch działek) bez wymaganego zezwolenia, wystarczające jest wyjaśnienie okoliczności faktycznej, czy sprawca wycięcia drzewa jest posiadaczem nieruchomości na której rosło drzewo, gdy tymczasem dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a mianowicie ustalenie właściciela nieruchomości, na której rósł ścięty dąb w drodze postępowania rozgraniczeniowego, a nie tylko okoliczności faktycznej w postaci kto był posiadaczem części nieruchomości, na której rosło wycięte drzewo; 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 88 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w sprawie dla rozstrzygnięcia kto ponosi administracyjną odpowiedzialność za wycięcie drzewa (rosnącego na granicy dwóch działek) bez wymaganego zezwolenia wystarczające było wyjaśnienie okoliczności faktycznej, czy sprawca wycięcia drzewa, względnie osoba w imieniu lub na rzecz której działa, była posiadaczem nieruchomości na której rosło drzewo, gdy tymczasem dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej konieczne jest rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, tj. ustalenie właściciela nieruchomości, na której rósł ścięty dąb w drodze postępowania rozgraniczeniowego. Kolegium argumentowało w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że odpowiedzialność administracyjna za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, w przeciwieństwie do odpowiedzialności za zniszczenie drzewa lub krzewu uzależniona jest od tytułu prawnego do nieruchomości, na której rosły drzewa lub krzewy. Nie ma bowiem prawnej możliwości udzielenia zezwolenia bez zgody podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości, na której rośnie drzewo. Wynika to unormowania art. 88 ust.1 pkt 2 w związku z art. 83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. W skardze kasacyjnej nie zgłoszono podstawy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jednak działając w granicach sprawy, na podstawie art. 134 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji, oceniając, czy zaistniały określone w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, dokonywał wykładni prawa materialnego, tj. art. 88 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz.880 ze zm.). Wyartykułowana w skardze kasacyjnej podstawa naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. zasługuje zatem na merytoryczne odniesienie się przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 88 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Przepis art. 88 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody określa ustawowe znamiona jednego z deliktów przeciwko chronionym przez ustawę o ochronie przyrody elementom środowiska. Delikt ten polega na usunięciu drzew lub krzewów bez wymaganego pozwolenia. Sankcją za popełnienie tego deliktu jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Zaaprobować po raz kolejny należy przypominany w toku postępowania administracyjnego i sądowego pogląd, że poprawne odczytanie i ewentualne zastosowanie art. 88 ust.1 pkt 2 nie jest możliwe bez ustalenia, czy podmiot który dokonał usunięcia lub krzewu mógł uzyskać pozwolenie na jego usunięcie (por. odnoszące się do poprzedniego stanu prawnego: wyrok NSA z dnia 2 lutego 2000 r., sygn. akt SA/Rz 2248/99, z glosą K. Gruszeckiego, OSP 2001/4/60; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1582/04, niepublikowany, treść zamieszczona we "Wspólnocie" 2005/19/42). Warunki uzyskania pozwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu formułuje, od dnia wejścia w życie ustawy o ochronie przyrody, art. 83 ust.1 tej ustawy. Przepis ten wprost, w zdaniu pierwszym, stanowi, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia, wydanego przez wójta, na wniosek posiadacza nieruchomości. W zakresie pojęcia posiadania nieruchomości mieszczą się również takie stany, w których posiadacz włada nieruchomością, nie posiadając do niej tytułu prawnego. Podmiot tak władający jest posiadaczem w złej wierze. Co prawda posiadacz nieruchomości w złej wierze, zgodnie z art. 83 ust.1 zdanie drugie ustawy o ochronie przyrody, powinien do wniosku o zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu dołączyć zgodę właściciela nieruchomości, ale uzyskanie przezeń zgody właściciela jest jedną z przesłanek materialnoprawnych uzyskania zezwolenia. Pozostałe przesłanki materialnoprawne nie zostały wyraźnie wymienione w art. 83 ustawy o ochronie przyrody, nie jest jednak kwestionowane, iż warunkiem uzyskania zezwolenia jest wyważenie interesów wnioskodawcy oraz interesu publicznego, przemawiającego za zachowaniem jak największej liczby obiektów przyrodniczych na terenie miast i wsi (por. K. Gruszecki "Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 325). Wyważenie to jest możliwe po zapoznaniu się przez organ z przyczyną zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu, którą to przyczynę, zgodnie z art. 83 ust.4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, wnioskodawca obowiązany jest określić we wniosku o wydanie zezwolenia. Warunki, od których może być uzależnione uzyskanie zezwolenia zawiera także przepis art. 83 ust.3 ustawy o ochronie przyrody. W kontekście takich przesłanek materialnoprawnych uzyskania zezwolenia nie ma znaczenia, czy ewentualna odmowa zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu przez posiadacza nieruchomości może nastąpić z powodu braku zgody właściciela, czy z powodu niespełnienia innych warunków materialnych. Brak po stronie wnioskującego warunków materialnoprawnych może być rozpatrzony jedynie w postępowaniu jurysdykcyjnym opartym o art. 83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Nie można zaś, w postępowaniu sankcyjnym, prowadzonym na podstawie art. 88 ust.1 pkt 2 omawianej ustawy, przesądzać, iż podmiot który mógłby być wnioskodawcą w sprawie o uzyskanie zezwolenia i mógłby uzyskać zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu, nie uzyskałby zezwolenia z przyczyn materialnoprawnych (braku prawa do usunięcia drzewa, które jest w takiej sytuacji faktycznej jednym z przejawów prawa do korzystania z nieruchomości). Na uboczu zauważyć można, iż poza zakresem orzekania w niniejszym postępowaniu kasacyjnym pozostaje kwestia trybu uzyskania przez posiadacza niebędącego właścicielem nieruchomości zgody właściciela na usunięcie drzewa lub krzewu, kwestia oceny przez organ administracyjny dysponowania przez posiadacza taką zgodą właściciela, czy też formy wyrażenia zgody przez właściciela i ewentualnego wycofania takiej zgody. Dla możliwości zastosowania wobec posiadacza nieruchomości przepisu art. 88 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody istotne jest to, iż posiadacz nieruchomości (nawet posiadacz w złej wierze) może uzyskać zezwolenie na podstawie art. 83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. W związku z tym usunięcie bez zezwolenia drzew lub krzewów z terenu nieruchomości, którą włada, skutkować będzie wymierzeniem kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust.1 pkt 2 (por. K. Gruszecki, glosa do wyroku NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1027/04, OSP 2006/2/13, s. 66; K. Gruszecki "Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 365-366). W efekcie przyjąć należało, tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że dla rozstrzygnięcia odpowiedzialności na podstawie art. 88 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, ustalenie osoby właściciela nieruchomości na której rosło usunięte bez zezwolenia drzewo, nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu o konieczności ustalenia właściciela nieruchomości, na której rósł usunięty dąb, to zbędne jest odnoszenie się do twierdzenia skargi kasacyjnej o tym, że ustalenie to może nastąpić jedynie w drodze postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Nie sposób jednak nie przypomnieć, że obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 572). Zarówno zaś ustalenie okoliczności faktycznej posiadania nieruchomości, jak i ewentualne ustalenie stanu prawnego, tj. tytułu prawnego do nieruchomości należy, bez względu na trudności dowodowe, do organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Również więc z tego względu pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej nie zasługuje na aprobatę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.