II SA/Wa 262/06

Sygn. akt II SA/Wa 262 /06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie W składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Protokolant Izabela Kaliszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2006 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku Sygn. akt II SA/Wa 262 /06 UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. K. od decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję ostateczną organ wskazał, że orzeczeniem Komisji Lekarskiej z dnia [...] września 2005 r. S. K. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy do dnia 31 lipca 2007 r., a zatem nie spełnia on wymogu całkowitej niezdolności do pracy, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach (...), co wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ stwierdził, że trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Podano, że zgodnie z art. 14 ust. 3 powołanych wyżej przepisów, podstawą do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS. Orzeczenie to jest wiążące dla organu rentowego jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega uznaniu administracyjnemu. W skardze do Sądu, S. K. kwestionując ostateczną decyzję Prezesa ZUS oraz decyzję ją poprzedzającą wskazał, że organ nie wziął pod uwagę faktu, że jest inwalidą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jego zdaniem, orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS jest wadliwe. Skarżący w załączeniu nadesłał zaświadczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2006 r. o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, że orzekanie o stopniu niezdolności do pracy należy do kompetencji specjalnych zespołów lekarskich, a nadesłane zaświadczenie nie ma zastosowania dla celów rentowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach (...) stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego. Ustawa nie gwarantuje, bowiem ich wypłaty, pozostawiając przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach (...) wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi m. in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa). W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie przestrzegał tych reguł procesowych. Nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadnił też należycie swojej decyzji. Uchybienia te miały - w ocenie Sądu - istotny wpływ na wynik sprawy. Organ, odmawiając przyznania skarżącemu dochodzonego świadczenia powołał się na art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach (...) i stwierdził, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS jest wiążące dla organu rentowego jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że przesłanka stanu zdrowia nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Istotnie zgodnie z powołanym wyżej przepisem ocena niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenie 1) daty powstania niezdolności do pracy, 2) trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, 3) związku przyczynowego niezdolności do pracy lub śmierci z określonymi okolicznościami, 4) trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do samodzielnej egzystencji, 5) celowości przekwalifikowania zawodowego następuje w formie orzeczenia lekarza orzecznika Zakładu. Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (ust. 3). Jednocześnie ust. 4 tego przepisu wskazuje Prezes Zakładu jako sprawującego nadzór nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy. Nadzór ten obejmuje (ust. 5): 1) kontrolę prawidłowości i jednolitości stosowania zasad orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie; 2) udzielanie lekarzom orzecznikom i komisjom lekarskim wytycznych w zakresie stosowania zasad orzecznictwa o niezdolności do pracy; 3) prawo przekazania sprawy do rozpatrzenia przez komisję lekarską, jeżeli w wyniku kontroli, o której mowa w pkt 1, zostanie stwierdzony brak zgodności orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ze stanem faktycznym lub zasadami orzecznictwa o niezdolności do pracy. Wydane na podstawie art. 14 ust. 6 tej ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. (Dz. U Nr 27, poz. 2711) w sprawie orzekania o niezdolności do pracy wskazują, że nadzór nad wykonywaniem orzekania o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie Prezes Zakładu wykonuje za pośrednictwem naczelnego lekarza Zakładu (§ 12 ust. 1). Nadzór, ten obejmuje w szczególności: 1) kontrolę orzeczeń lekarzy orzeczników i komisji lekarskich pod względem merytorycznym i formalnym; 2) zlecanie uzupełnienia dokumentacji lekarskiej lub zawodowej, w szczególności przez skierowanie osoby, której orzeczenie dotyczy, na badanie przez lekarzy konsultantów, psychologa, na badanie dodatkowe lub na obserwację szpitalną; 3) zlecanie lekarzowi orzecznikowi lub komisji lekarskiej rozpatrzenia sprawy niezależnie od właściwości miejscowej; 4) opiniowanie kandydatur na stanowisko głównego lekarza orzecznika oraz przewodniczącego komisji lekarskich; 5) prowadzenie szkolenia głównych lekarzy orzeczników i członków komisji lekarskich w zakresie orzecznictwa o niezdolności do pracy; 6) sprawdzanie i stwierdzanie kwalifikacji głównych lekarzy orzeczników i członków komisji lekarskich w zakresie orzecznictwa o niezdolności do pracy. Jak wynika z akt sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] przyznał S. K. świadczenie w drodze wyjątku. Rozstrzygnięcie to oparto na orzeczeniu Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w K. z dnia [...] września 2003 r. o uznaniu go za całkowicie niezdolnego do pracy na okres 2 lat do lipca 2005 r. Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia, wydający je Lekarz Orzecznik brał pod uwagę charakter schorzenia, stopień jego zaawansowania, jak również wiek i kwalifikacje 42 letniego ubezpieczonego z zawodu kucharza, ostatnio pracującego w charakterze parkingowego, po totalnym usunięciu krtani z powodu nowotworu. Główny Lekarz Orzecznik tego Zakładu zaakceptował to orzeczenie. Natomiast jeśli chodzi o ocenę stanu zdrowia skarżącego po lipcu 2005 r., to w świetle przedstawionej Sądowi dokumentacji należy stwierdzić, że kwestia ta nie została wnikliwe i wyczerpująco wyjaśniona. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w aktach sprawy brak jest zarówno orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS poprzedzającego orzeczenie Komisji Lekarskiej z dnia [..] września 2005 r. jak też wniesionego od niego sprzeciwu (jak wynika z odpowiedzi organu na wezwanie Sądu z dnia 3 marca 2006 r. do ich nadesłania, wydający decyzję w sprawie nie dysponował tymi dokumentami). Ponadto orzeczenie Komisji Lekarskiej nie zawiera żadnego uzasadnienia mimo, iż uznanie wymienionego za częściowo niezdolnego do pracy po dniu 31 lipca 2005 r. zasadniczo zmienia dotychczasową ocenę stanu zdrowia S. K. uznanego do tej daty za całkowicie niezdolnego do pracy z powodu stanu narządu mowy. Wymaga podkreślenia, że zadaniem komisji lekarskiej rozpatrującej sprzeciw lub zarzut wadliwości jest ocena niezdolności do pracy i jej stopnia oraz ustalenie daty jej powstania, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, a także związek przyczynowy niezdolności do pracy z określonymi okolicznościami. Skoro wymienione orzeczenie oceny tej nie zawiera, to Prezes ZUS, który posiada ustawowe instrumenty nadzorcze umożliwiające wyjaśnienie podstaw wydanego orzeczenia winien z nich skorzystać. W zaistniałych warunkach zaniechanie przez organ wydający decyzję o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku z ustawowych uprawnień nadzorczych daje podstawę do stwierdzenia, że nie zostały w sprawie wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne warunkujące przyznanie tego świadczenia, a mianowicie stan zdrowia skarżącego. Z powyższych wyższych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.