VI SA/Wa 2350/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2006r. sprawy ze skargi W. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (w skrócie SKO) utrzymało w mocy postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii dotyczącej wniosku Pana W. D. w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), powyżej 18% alkoholu w sklepie spożywczo-przemysłowym w L. przy ul. [...]. Z załączonego do akt sprawy protokołu z wizji lokalnej, sporządzonego w dniu [...] lipca 2005 r., którego przedmiotem były oględziny w/w sklepu - wynika, że sklep ten usytuowany jest w sąsiedztwie Gimnazjum nr [...]. Wejście do sklepu jest skierowane na ulicę [...], a z wejścia do Gimnazjum jest widoczna ściana boczna sklepu i kratka altanki. W dniu [...] lipca 2005 r. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. zaopiniowała negatywnie wniosek co do zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z Uchwałą Nr XXX/378/2005 Rady Miasta L. z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta L. miejsc oraz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ([...]). Stosownie do § 1 pkt 1 cytowanej uchwały punkt sprzedaży napojów alkoholowych oraz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie następujących obiektów: szkół, placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych dla dzieci i młodzieży w wieku 7-18 lat, jednostek i obiektów wojskowych, obiektów kultu religijnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 2 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) za najbliższą okolicę uważa się obszar zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy. Według Komisji sklep spożywczo-przemysłowy w L. przy ul. [...] zlokalizowany jest w najbliższym sąsiedztwie Gimnazjum nr [...], znajdującym się przy ul. [...]. W ocenie Komisji "Pomiędzy szkołą a sklepem znajduje się przestrzeń otwarta a istniejące przeszkody w postaci kratki altankowej i roślin piennych oraz niskich drzewek nie uniemożliwiają kontaktu wzrokowego i głosowego. Dla osób wychodzących ze szkoły sklep i osoby wychodzące ze sklepu są widoczne". Od tego postanowienia w prawem przewidzianym terminie Pan W. D. wniósł odwołanie zarzucając, iż inne obiekty pomimo swojego położenia obok liceum (sklep "A.") czy bar w pobliżu szkoły nr [...] i pływalni a także sklep na pętli (w sąsiedztwie domu sióstr zakonnych) mogą sprzedawać alkohol. Do odwołania zostały dołączone 4 zdjęcia obrazujące usytuowanie tych obiektów. Ponadto skarżący podkreślił, iż przez dwa lata posiadał zezwolenie na sprzedaż piwa i w tym czasie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, zaś utrata zezwolenia narazi go na bankructwo. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. utrzymało w mocy postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy – powołując się na dyspozycje przepisów art. 2 1 pkt 1 i art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także na postanowienia § 1 ust. 1 pkt 1 Uchwały Nr XXX/378/2005 Rady Miasta L. z dnia 26 stycznia 2005 r. - stwierdził, iż w świetle powyższych przepisów uznać należy, że miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie szkoły. Natomiast nie ulega żadnej wątpliwości, iż przedmiotowy sklep znajduje się nieopodal budynku Gimnazjum nr [...] w L., co potwierdza protokół z dnia [...] lipca 2005 r., który to odwołujący się podpisał bez zastrzeżeń. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących innych sklepów, mających stosowne zezwolenia, organ stwierdził, że nie ma to znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia, zaś dokonanie ustaleń w tym zakresie przekracza ramy niniejszego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan W. D. podtrzymał w całości swoje wcześniejsze zarzuty. Ponadto wskazał, że w szkole podstawowej nr [...] jest bar z alkoholem, który znajduje się w "przybudówce szkoły". Powołując się na naruszenie zasady jednakowego traktowania wszystkich podmiotów, wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie mu zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji (postanowienia) organu pod kątem słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2005 r. narusza prawo. Wydając zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dopuściło się obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) i w konsekwencji naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), jak również art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Z zasady wyrażonej przepisie art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje (postanowienia) wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu postanowienia przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Zdaniem Sądu za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa uznać należy niewątpliwie m.in. działania organów administracji publicznej polegające na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach i postanowieniach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany. Biorąc powyższe pod uwagę należy – w ocenie Sądu - uznać, iż strona skarżąca miała pełne prawo oczekiwać, iż organ ustosunkuje się do wszystkich jej zarzutów opisywanych w odwołaniu m.in. do poruszanej kwestii sprzedawania napojów alkoholowych i posiadania zezwoleń przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą w obiektach zlokalizowanych przy liceum (np. sklep "A.), czy też w pobliżu szkoły podstawowej. Oczekiwania strony skarżącej były tym bardziej uzasadnione, iż - jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 listopada 1990 r., sygn. akt III ARN 28/90, OSP 1992/7/150 - obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec działających organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści. Zasada równości obywateli wobec prawa jest zasadą gwarantowaną przez Konstytucję RP. Chodzi tu zwłaszcza o sytuacje, aby w wypadkach, w których strona twierdzi, iż zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, przeprowadzić wnikliwie postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, a więc czy w sprawach, na które strona się powołuje, istotnie zapadły decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji. Tylko w taki sposób można pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, co nakazuje organom administracji wspomniany już przepis art. 8 k.p.a. (podobnie /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1161/84, ONSA 1984/2/97). W tej sytuacji trzeba stwierdzić, iż SKO w [...] – jako organ odwoławczy nie ustosunkowało się w do zarzutów strony skarżącej dotyczących kwestii sprzedaży w L. napojów alkoholowych przez inne sklepy, położone w sąsiedztwie szkół czy też obiektów religijnych. Obiekty te nie tylko zostały wskazane w odwołaniu lecz także skarżący złożył stosowne fotografie ich położenia. Zdaniem Sądu SKO niesłuszne uznało ten zarzut za bezprzedmiotowy. W szczególności należycie nie wyjaśniono czy wymienione w odwołaniu placówki rzeczywiście uzyskały pozytywne opinie Komisji i w konsekwencji zezwolenia na sprzedaż alkoholu w oparciu o Uchwałę Rady Miasta L. nr XXX/378/2005 z dnia 26 stycznia 2005 r. czy też może placówki te sprzedają alkohol na podstawie "starych" opinii, uzyskanych w czasie obowiązywania innej, wcześniejszej uchwały Rady Miasta L.. W ocenie Sądu brak takich wyjaśnień ze strony organów prowadzących postępowanie administracyjne jest niezgodny z zasadami rządzącymi postępowaniem. Jednocześnie zaznaczyć należy, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ale winien rozpoznać sprawę ponownie. W postępowaniu tym organ ma obowiązek przestrzegania przepisów procesowych, co wyraźnie wynika z przepisu art. 140 k.p.a., który mówi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przez organem pierwszej instancji. W ocenie Sądu należy w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toku niniejszego postępowania stwierdzić, iż organ administracji publicznej nie ocenił w sposób wszechstronny i prawidłowy materiału sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada w pełni wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie zastosował przepisu art. 152 p.p.s.a., albowiem z zaskarżonym postanowieniem nie wiąże się kwestia wykonalności. Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się na dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.