VII SA/Wa 1538/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2006 r. sprawy ze skargi U. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę I. skargę oddala, II. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. M. z Kancelarii Adwokackiej w W., ul. [...] lok. [...], kwotę 250 zł. (dwieście pięćdziesiąt) oraz kwotę 55 zł. (pięćdziesiąt pięć) stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, łącznie kwotę 305 zł. (trzysta pięć). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek właściciela sąsiedniej działki U. W., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z dnia [...] lipca 1985 r. Naczelnik Miasta i Gminy L. udzielił S. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w L. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Wojewoda [...] w postępowaniu nadzorczym, z wniosku właścicielki sąsiedniej działki U. W., stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku odwołania S. W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy L. z dnia [...] lipca 1985 r. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na budowę stała się przedmiotem kolejnego postępowania nieważnościowego, w którym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, bowiem nie stwierdził, aby decyzja o pozwoleniu na budowę z 1985 r. naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Rozpoznając ponownie, na wniosek U. W., sprawę zakończoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy decyzję własną, bowiem zgromadzony materiał sprawy dot. decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozwalał stwierdzić ani naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., ani też § 30 tego rozporządzenia, bowiem projektowany budynek znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...], zaś przepisy prawa budowlanego obowiązujące w owym czasie nie wymagały by droga dojazdowa do budynków znajdujących się na działce inwestora stanowiła jego własność. Skargę sądową na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. wniosła U. W. zarzucając, że organ odwoławczy nie odniósł się do naruszenia § 30 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. i twierdząc, że decyzja o pozwoleniu na budowę w jej sąsiedztwie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zaś uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stoi w sprzeczności z treścią art. 29 ust. 5 i art. 30 Prawa budowanego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji objętej skargą. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli, sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzja ta została wydana w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1030/97). Tak więc organ orzekający w niniejszej sprawie obowiązany był zbadać, czy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. została wydana zgodnie z przepisami i czy decyzja z dnia [...] listopada 2004 r. nie naruszała art. 156 kpa, a więc czy przy jej wydawaniu nie wystąpiła któraś z przesłanek enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie. Punktem wyjścia dla postępowania nieważnościowego prowadzonego w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy L. z dnia [...] lipca 1985 r., zezwalającej S. W. na budowę domu mieszkalnego na działce sąsiadującej z działką U. W. Decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. i przepisów wykonawczych rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (dz. U. 17/80, poz. 62) i tylko pod kątem naruszenia tych przepisów z racji przesłanek z art. 156 kpa mogła być badana przez organy nadzoru. Organ nadzoru w wyniku takiej kontroli (decyzja z dnia [...] listopada 2004 r.) nie stwierdził w postępowaniu nadzorczym, aby ocena prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. stwierdzającego nieważność decyzji zezwalającej na budowę, została wydana błędnie. Organ dokonujący tej kontroli wskazał na prawidłowość zastosowania w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązujących w owym okresie przepisów, podkreślając jednocześnie, że przedmiotem kontroli było tylko ustalenie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę spełnia wymagania przewidziane w przepisach prawnych, natomiast fakt realizacji tejże inwestycji, a zwłaszcza gdzie faktycznie zrealizowano przedmiotowy obiekt, nie może mieć wpływu na postępowanie nieważnościowe dotyczące pozwolenia na budowę. Kolejne postępowanie nieważnościowe dotyczyło już tego orzeczenia organu nadzoru, a zatem decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] września 2005 r. zapadły po zbadaniu czy orzeczenie z dnia [...] listopada 2004 r. nie jest dotknięte wadą z art. 156 kpa, skutkującą stwierdzenie nieważności. Również w tym postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru nie stwierdził, aby decyzja administracyjna z dnia [...] listopada 2004 r. zawierała wady kwalifikowane z art. 156 kpa. Wręcz przeciwnie zasadnie w niej wskazano, że organ wojewódzki nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, które wydano zgodnie z przepisami prawa. Organ nadzoru wskazał też, że w chwili wydawania pozwolenia na budowę, mapa podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] wskazywała fakt zabudowy sąsiedniej działki nr [...] budynkiem gospodarczym położonym w odległości większej niż 8m od projektowanego budynku mieszkalnego. Nie było więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. W ocenie Sądu zgodzić się należy z organem nadzoru co do braku podstaw do stwierdzenia, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2004 r. były dotknięte wadami z art. 156 kpa. Zgodnie z art. 156 kpa stwierdzenie nieważności decyzji następuje tylko w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w tymże przepisie. Rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) zachodzi wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można przy tym jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później interpretacja ta zostanie uznana za nieprawidłową. Dokumentacja zawarta w aktach administracyjnych wskazuje, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1985 r. została wydana w oparciu o decyzję z dnia [...] września 1984 r. ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji budowlanej budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w L. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. Zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 1984 r. Naczelnika Miasta i Gminy L. działka nr [...] uległa podziałowi, a szkic podziału wskazywał fakt istnienia budynku na nowoutworzonej działce nr [...], który zgodnie z mapą dot. działki [...], oddalony był od granicy tej działki odległością powyżej 8m. Odległość ta była zgodna z zapisem § 12 ust. 2 wspomnianego wyżej rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., który stanowił, iż przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 tego przepisu mogą ulec zmniejszeniu, z tym, że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8m. W przedmiotowej sprawie wymóg ten był spełniony, a zatem zaprojektowanie lokalizacji budynku na działce nr [...] w odległości 1,9m od granicy z działką nr [...], na której istniał już budynek, spełniało wymogi określone w tym przepisie. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia w przedmiotowej sprawie, że decyzja o pozwoleniu na budowę w ogóle naruszała prawo, a tym bardziej w stopniu rażącym z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Badając więc w trybie nadzorczym decyzję własną z dnia [...] listopada 2004 r., która w ten właśnie sposób oceniała wydane pozwolenie na budowę, organ nadzorczy w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę, nie miał podstaw do przyjęcia, że decyzja ta jak również aprobująca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Za chybiony należy uznać zarzut skargi odnośnie sprzeczności z art. 29 ust. 5 i 30 Prawa budowlanego stwierdzenia organu nadzoru, iż przepisy prawa budowlanego z daty decyzji o pozwoleniu na budowę "nie wymagały by droga dojazdowa do budynków na działce inwestora stanowiła jego własność", bowiem powołane przepisy wymogu takiego nie zawierają. Nietrafny również jest zarzut braku odniesienia się Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do naruszenia § 30 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., bowiem organ nadzorczy wskazał, iż projektowany budynek znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...] spełniającej wymogi § 30 rozporządzenia, zaś w przypadku dojść do budynków gospodarczych przepis ten nie ma zastosowania. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga sądowa jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). O kosztach pomocy prawnej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 ustawy.