II OSK 1199/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 572/05 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 572/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przedstawiając stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa, uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty stalowej na działce nr [...] w K. w rejonie ul. [...] i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniosło, że inwestor – J. L. do wniosku o ustalenie warunków zabudowy załączył mapę, na której nr [...] oznaczył projektowaną wiatę, zaś miejsce lokalizacji wskazał pomiędzy budynkiem produkcyjnym oznaczonym nr [...] i budynkiem magazynowym oznaczonym nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, inwestor wskazał we wniosku taki sam obiekt (wiata) i w tym samym miejscu, na którym zlokalizowany już jest obiekt (wiata), wybudowany samowolnie, podlegający rozbiórce na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy istniejącego już obiektu, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Zauważył, iż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma sens tylko wówczas, jeżeli wydana w jego wyniku decyzja umożliwia inwestorowi uzyskanie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji wydanie decyzji dla obiektu wybudowanego samowolnie jest bezprzedmiotowe. Gdyby wydano taką decyzję w celu jej wykorzystania w dalszym procesie inwestycyjnym to musiałaby ona być uzależniona od zamieszczenia w niej warunku dotyczącego realizacji orzeczonego nakazu rozbiórki, a nadania takiego kształtu decyzji nie przewidują zarówno przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 59 ust. 1 i art. 43 w związku z art. 64 ust. 1), jak i przepisy ustawy - Prawo budowlane. W ocenie organu, wystąpienie inwestora z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu wybudowanego samowolnie, w odniesieniu do Sygn. akt II OSK 1199/06 którego orzeczono nakaz rozbiórki, zmierza do obejścia prawa, prowadząc do unicestwienia skutków orzeczonego nakazu rozbiórki. W konsekwencji, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło dla obiektu już wybudowanego, musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji umorzeniem postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł J. L., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi przedstawił okoliczności zrealizowania na swojej nieruchomości, bez uzyskania pozwolenia na budowę dwóch wiat oraz przebieg postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydane zostały decyzje o nakazaniu ich rozbiórki. Podniósł, iż wystąpił do organu nadzoru budowanego o przedłużenie terminu rozbiórki do czasu załatwienia spraw formalnych związanych z budową nowej wiaty w tym samym miejscu, co istniejące, gdyż wiata jest mu niezbędna do prowadzenia produkcji w warsztacie odlewniczym. Skarżący podniósł ponadto, iż w jego ocenie postępowanie w sprawie o wydanie warunków zabudowy na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinno być łączone z postępowaniem w przedmiocie samowoli budowlanej, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wskazał również, że A. L., który złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie ma w niniejszej sprawie żadnego interesu prawnego. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. Dodatkowo wskazało, że zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane nie jest możliwe uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę na działce, na której znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Błędny jest zatem pogląd skarżącego, że po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy otrzyma pozwolenie na budowę i wówczas rozbierze starą wiatę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę, uznając, iż nie jest ona zasadna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, na wstępie podniósł, posiłkując się w tym zakresie uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, iż w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, Sygn. akt II OSK 1199/06 stronami postępowania mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Zauważył, iż A. L. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...], która przylega do działki o nr [...], znajdującej się w granicach terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W konsekwencji stwierdził, iż skarżący nie wykazał, że składający odwołanie A. L. nie może być stroną postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. W dalszej części uzasadnienia, Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w skardze, akceptowany również przez administracyjny organ odwoławczy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest samodzielnym postępowaniem, odrębnie prowadzonym przed postępowaniem dotyczącym wydania pozwolenia na budowę i nie może też być traktowane integralnie z postępowaniem o rozbiórkę. Wskazał jednak, iż wykładnia systemowa przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przemawia za stwierdzeniem, że celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie można więc uznać, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe po zrealizowaniu inwestycji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy byłaby bowiem w takim przypadku, wobec bezprzedmiotowości postępowania o pozwolenie na budowę, także bezprzedmiotowa. Hipotetycznie wskazał, iż wprawdzie oderwana od procesu decyzyjnego związanego ze zrealizowaną budową mogłaby teoretycznie być wykorzystana w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę kolejnego obiektu budowlanego (wiaty), ale musiałaby być wówczas wydana pod warunkiem, że zostanie dokonana rozbiórka zrealizowanej wiaty, co jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, nie jest dopuszczalne zarówno w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 59 ust. 1 i art. 52 w związku z art. 64 ust. 1), jak i przepisów ustawy - Prawo budowlane (art. 32). W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, iż nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, gdyż decyzja w tym przedmiocie może być wydana wyłącznie dla inwestycji zamierzonej. W konsekwencji, bez uprzedniego wykonania nakazu rozbiórki wiat stalowych nie jest możliwe wydanie zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i pozwolenia na budowę wiaty stalowej, usytuowanej w tym samym miejscu, co wiaty wobec których Sygn. akt II OSK 1199/06 orzeczono nakaz rozbiórki. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego, J. L. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej, wskazał: 1/ naruszenie przepisów postępowania poprzez nie wskazanie precyzyjnie na podstawie jakich przepisów prawa materialnego jest zabronione wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie, tj. art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym i art. 32 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpatrzenie skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, podniesiono, że zgodnie z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie skarżącego Sąd powinien wskazać jakie przepisy prawa zostały naruszone i na czym to naruszenie polega. Zdaniem autora skargi kasacyjnej art. 32 prawa budowlanego nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie ponieważ dotyczy pozwoleń na budowę i nie ma zastosowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto Sąd nie wskazał, który z sześciu ustępów tego artykułu został naruszony. Według skarżącego nie może być też mowy o naruszeniu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis ten mówi jedynie, kiedy jest konieczne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a wniosek skarżącego te warunki zawierał. W ocenie skarżącego nie dokonanie rozbiórki wiat Sygn. akt II OSK 1199/06 nie może być przeszkodą w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawa Budowlanego tego nie zabraniają. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Wskazać należy, iż w świetle art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Żadna z podniesionych podstaw kasacyjnych nie może być jednak uznana za usprawiedliwioną. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zauważyć należy, iż wskazany przepis określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Przepis ten reguluje zatem instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana jest po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy Sygn. akt II OSK 1199/06 charakter - sprowadzający się do przedstawienia stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd do orzekania łącznie z zarzutami strony skarżącej i stanowiska pozostałych stron, streszczenia przebiegu postępowania przeprowadzonego przed Sądem administracyjnym, przedstawienie analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, a więc wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie w kontekście rozpoznawanej sprawy. Z uwagi na sprawozdawczy charakter uzasadnienia wyroku, jak również to, że jego sporządzenie następuje po rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd, zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł w niniejszej sprawie stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Nie stwierdzono bowiem naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji gdyż w uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał przepisy prawa, które miały zastosowanie w niekwestionowanym przez skarżącego stanie faktycznym. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu byłby skuteczny tylko wtedy, gdyby został połączony z innymi uchybieniami Sądu zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia była tego rodzaju, że nie pozwalała na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W niniejszej natomiast sprawie nie mamy do czynienia z takimi sytuacjami. Mając zatem na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, stwierdzić należy, iż zawiera ono określone w przepisie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi elementy, pozwalające na stwierdzenie, że podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Opiera się ono na stanowisku, zgodnie z którym nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, podczas gdy przepisy mające zastosowanie w sprawie stanowią o ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej. Przechodząc do przedstawienia zasadności tego stanowiska, na wstępie, zauważyć należy, iż w ramach pierwszej z podstaw skargi kasacyjnej, skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych przyjętych do wyrokowania przez Sąd I instancji. Skoro natomiast jak już wskazano stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku nie został przez skarżącego podważony, to Naczelny Sąd Administracyjny, przy ocenie zarzutów skargi dotyczących prawidłowości podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia, a tym samym naruszenia zastosowanych do niego przepisów prawa Sygn. akt II OSK 1199/06 materialnego, związany jest oceną ustaleń faktycznych dokonaną w zaskarżonym wyroku. W związku z powyższym, wskazać należy, że zgodnie ze stanem faktycznym przyjętym do wyrokowania przez Sąd I instancji, a ustalonym przez organ odwoławczy, wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego, który został już samowolnie wybudowany na działce inwestora i wobec którego wydane zostały decyzje o nakazaniu rozbiórki. Wbrew natomiast zarzutom skargi Sąd I instancji dokonał wykładni art. 52 i art. 59 ust.1 w związku z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może dotyczyć tylko planowanej lecz nie istniejącej już inwestycji, a więc określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu jak stanowi art. 52 ust. 2 pkt.2 lit. b tej ustawy. Zatem decyzja taka ma dotyczyć ustalenia lokalizacji inwestycji, która jest zamierzona. Jeżeli natomiast inwestycja jest już samowolnie zrealizowana i teren jest zajęty pod taką samą inwestycję jak określona we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, bezprzedmiotowym staje się wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy bowiem zlokalizowanie obiektu w wyniku samowoli budowlanej zostało już dokonane. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie może stanowić podstawy do legalizacji funkcjonowania inwestycji już istniejących, w świetle bowiem powołanego przepisu art. 59 zawartego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu terenu decyzje o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, a w tym pojęciu mieści się m.in. budowa nowego obiektu lub przebudowa już istniejącego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest promesą do uzyskania pozwolenia na budowę. Należy podzielić zatem pogląd Sądu I instancji mówiący, że decyzja w tym przedmiocie może być wydana wyłącznie dla inwestycji zamierzonej. Natomiast los samowolnie zrealizowanej inwestycji rozstrzygany jest w odrębnym postępowaniu, opartym o przepisy Prawa budowlanego przy uwzględnieniu w tamtym postępowaniu jak wyjaśnił Sąd I instancji - zapisów zawartych w art. 32 (art. 32 ust. 4 a) jak też w art. 35 ust.5 (którego Sąd nie przywołał) ustawy Prawo budowlane. W tym stanie faktycznym, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie Sygn. akt II OSK 1199/06 z którym postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek skarżącego, uznać należy za bezprzedmiotowe. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy nie stanowi bowiem podstawy do legalizacji samowolnie zrealizowanych, już istniejących, inwestycji. Decyzja, wydawana w toku tego postępowania, ma określać m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, i jako taka może być wydana wyłącznie dla inwestycji planowanej, a zatem przyszłej. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego, braku wykazania przez Sąd dlaczego zostały w niniejszej sprawie przywołane przepisy ustawy Prawo budowlane, a szczególnie przepis art. 32 tej ustawy bez wskazania konkretnego ustępu tego artykułu zauważyć należy, iż przepis ten został przywołany informacyjnie dla wyjaśnienia kwestii dalszego postępowania w sprawie dotyczącej możliwości realizacji inwestycji. Brak zaś przywołania konkretnego ustępu tego artykułu, który został przywołany jedynie informacyjnie nie może stanowić istotnego naruszenia przed sądem administracyjnym. Przy czym podkreślić wypada, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest skorelowana z ustawą Prawo budowlane, bowiem oba te akty określają zespół działań, które składają się na proces inwestycyjny. Gospodarowanie zaś przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych reglamentowanych przepisami ustawy Prawo budowlane, w tym w zakresie obowiązku uzyskania w odrębnym postępowaniu pozwolenia na budowę, które nie może być udzielone jak informacyjnie wskazano w zaskarżonym wyroku, gdy na danym terenie znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W konsekwencji wobec wcześniejszego zajęcia tego samego terenu i zrealizowania takiej samej inwestycji, jak podano we wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla wiaty stalowej, w aktualnym stanie faktycznym czyni postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji bezprzedmiotowym. Przy czym można wskazać, że kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla takiego zamierzenia inwestycyjnego może być złożony, gdy ustąpi przyczyna wykazana w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sygn. akt II OSK 1199/06 orzekł jak sentencji wyroku.