III SA/Wa 1828/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędzia WSA (del.) Dariusz Dudra, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2005 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z/s we W. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania dla pracodawcy zatrudniającego osoby niepełnosprawne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Polityki Społecznej na rzecz skarżącej kwotę 5100 zł (pięć tysięcy sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. Sp. z o.o. (powoływanej dalej jako "Skarżąca") z dnia 29 listopada 2004 r. na podstawie art. 104 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 4a oraz art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm; powoływanej dalej jako "u.r.o.n.") Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (powoływany dalej jako "Fundusz") odmówił wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące wrzesień/październik 2004 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych (INF-D) za miesiąc październik 2004 r. oraz wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące (Wn-D), tj. za okres obejmujący wrzesień i październik 2004 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Skarżąca nie złożyła, w przewidzianym prawem terminie (do 20-ego dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy, lub po miesiącach, których dotyczy wniosek – art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n.) za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań – SOD miesięcznej informacji i wniosku o wypłatę dofinansowania. Dokumenty zostały bowiem przekazane elektronicznie w dniu 22 listopada 2004 r., zamiast do dnia 20 listopada tegoż roku. Zdaniem Funduszu wskazane w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n. terminy mają charakter materialnoprawny. Niedotrzymanie zaś przez stronę terminu bądź formy przesyłu danych oznacza, iż nie dopełniono wymogów formalnoprawnych, co w konsekwencji wywołuje skutek polegający na nie nabyciu prawa lub obowiązku. Ponadto, według wydającego decyzję nie złożenie wniosku o wypłatę dofinansowania we wskazanych terminach uniemożliwia przedstawienie przez Fundusz pracodawcy informacji o wysokości salda przysługującego dofinansowania wraz z informacją o jego uzgodnieniu – w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 232, poz. 2330 ze zm.; powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie dofinansowania") lub też przeprowadzenia procesu uzgodnienia wysokości kwoty przysługującego dofinansowania, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie dofinansowania, gdy kwota podana we wniosku przez pracodawcę nie jest równa kwocie wyliczonej przez Fundusz. Pismem z dnia 6 kwietnia 2005 r. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu podniesiono, iż wymagane dokumenty w formie elektronicznej zostały złożone w terminie, gdyż 20 listopada 2004 r. przypadał w sobotę, a 22 listopada 2004 r. był pierwszym dniem roboczym po nim następującym. Wyjaśniono również, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony jedynie z ostrożności procesowej, a jako uzasadnienie wskazano problemy techniczne, powstałe na skutek wyładowań atmosferycznych, które sprowadzały się do uszkodzenia głównej tablicy rozdzielni elektrycznej, serwera oraz centrali telefonicznej w miejscu, skąd pełnomocnik Skarżącej przesyłał dane. Rozpatrując odwołanie Minister Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2005 r., podzielając generalnie pogląd prezentowany przez Fundusz. Przytaczając akty prawne dotyczące ustalania dni ustawowo wolnych od pracy, tj. ustawę z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 6, poz. 297 ze zm.) z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 15 lutego 1989 r. o ustanowieniu Narodowego Święta Niepodległości (Dz. U. Nr 6, poz. 34), ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o przywróceniu Święta Narodowego Trzeciego Maja (Dz. U. Nr 28, poz. 160), ustawę z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 29, poz. 154) oraz Konkordat między Stolicą Apostolska i Rzeczypospolitą Polską podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1994 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318) organ odwoławczy stwierdził, iż sobota, jako inny dzień wolny od pracy, nie jest dniem "ustawowo wolnym od pracy". Zdaniem tego organu, niezłożenie w ustawowym terminie wniosku o dofinansowanie skutkuje wygaśnięciem prawa do dofinansowania. Możliwość otrzymania dofinansowania (jego wypłaty przez Fundusz) uzależniona jest bowiem od łącznego spełnienia warunku złożenia zarówno informacji, jak i wniosku w ustawowo wymaganych terminach. Zatem oba terminy przewidziana w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n. mają charakter materialny i nie znajduje do nich zastosowania art. 58 § 1 k.p.a., czyli instytucja przywrócenia terminu. W konsekwencji złożony wniosek o dofinansowania należało załatwić odmownie, a postępowanie w sprawie przywrócenia terminu umorzyć. Na decyzję Ministra Polityki Społecznej Skarżąca pismem z dnia 20 czerwca 2005 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagała się uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 57 § 4 k.p.a. poprzez odmowę uznania złożonej przez stronę informacji INF-D w dniu 22 listopada 2004 r., który to dzień był pierwszym dniem roboczym przypadającym po dniu ustawowo wolnym od pracy, za złożenie jej w terminie oraz art. 58 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu, mimo wykazania przez Skarżącą przyczyn jego niedochowania. Argumentowano analogicznie jak w odwołaniu, podkreślając złożenie wniosku o przywrócenie terminu tylko z "ostrożności procesowej". W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zwrócił uwagę, że organ nie odmówił przywrócenia terminu, lecz umorzył postępowanie w sprawie jego przywrócenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."/), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Wspomnieć należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Co do ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie strony są zgodne. Złożenie przez Skarżącą w formie elektronicznej miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych (INF-D) za miesiąc październik 2004 r. oraz wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące (Wn-D), tj. za okres obejmujący wrzesień i październik 2004 r. nastąpiło za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań – SOD w dniu 22 listopada 2004 r. (poniedziałek). Spór dotyczy natomiast kwestii ściśle prawnej, która sprowadza się do oceny skuteczności dokonanej czynności w świetle przepisów art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n. i art. 57 § 4 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 3a u.r.o.n. Innymi słowy odpowiedzieć należy na pytanie, czy jeśli 20 dzień następnego miesiąca, o którym mowa w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n. przypada w sobotę, to termin ten upływa w następującym po tym dniu pierwszym dniu roboczym (prawie zawsze byłby to poniedziałek), czy też w takim przypadku termin upływa w sobotę. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania oceny we wskazanym zakresie oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco: Zgodnie z art. 26a ust. 1 u.r.o.n. pracodawcy zatrudniającemu osoby niepełnosprawne, które nie osiągnęły wieku emerytalnego i zostały ujęte w ewidencji prowadzonej przez Fundusz, o której mowa w art. 26b ust. 1 tej ustawy, przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń tych pracowników niepełnosprawnych, wypłacane raz na dwa miesiące, w określonych ustawą kwotach. Pracodawca taki, w myśl art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n. składa Funduszowi miesięczne informacje o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych, z uwzględnieniem pracowników, u których stwierdzono chorobę psychiczną, upośledzenie umysłowe lub epilepsję oraz pracowników niewidomych - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy, jak również wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy, przez transmisję danych w formie dokumentu elektronicznego, z zastrzeżeniem ust. 2, oraz pobiera drogą elektroniczną potwierdzenie wysłanej informacji lub wniosku. Informacje i wniosek, o których mowa w ust. 1 powyższego artykułu, pracodawca przekazuje w formie dokumentu elektronicznego przez teletransmisję danych oraz pobiera drogą elektroniczną potwierdzenie wysłanej informacji lub wniosku (ust. 1a). W przypadku natomiast pracodawcy zatrudniającego nie więcej niż 5 pracowników informacje, o których mowa w ust. 1 art. 26c u.r.o.n., mogą być przekazywane w formie dokumentu pisemnego (ust. 2). Fundusz w terminie 7 dni od dnia przekazania przez pracodawcę wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, przekazuje informacje o saldzie przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia (ust. 3). Miesięczne dofinansowanie na rachunek bankowy pracodawcy Fundusz przekazuje w terminie 7 dni od dnia uzgodnienia salda (ust. 4). W przypadku nieuzgodnienia salda w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, Fundusz wydaje decyzję o odmowie wypłaty tego dofinansowania (ust. 4a). Od decyzji Funduszu, o której mowa w ust. 4a, służy odwołanie do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego (ust. 4b). Uwzględniając powyższe Sąd podziela pogląd Ministra Polityki Społecznej, że wskazane w art. 26c u.r.o.n. terminy składania miesięcznych informacji (INF-D) oraz wniosków o wypłatę miesięcznego dofinansowania (Wn-D) mają charakter materialnoprawny, a zatem nie stosuje się do nich instytucji procesowej przywracania terminu, o której mowa w art. 58 k.p.a. W tym zakresie zarzuty skargi należy zatem uznać za bezpodstawne. Ubocznie można jedynie nadmienić, że prawodawca przewidział możliwość przywracanie niektórych terminów związanych z realizacją prawa do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (§ 3 ust. 2a i § 4 ust. 2a rozporządzenia w sprawie dofinansowania); przypadki te nie miały jednak zastosowania w sprawie będącej przedmiotem skargi. Odnośnie natomiast liczenia terminów zawartych w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n. Sąd uważa, iż stosowanie w tym zakresie art. 57 § 4 k.p.a. powinno następować w taki sposób, aby obiektywnie rzecz ujmując zapewnione były normalne warunki do złożenia (przesłania) wskazanych w tym przepisie dokumentów, także w ostatnim dniu tych terminów. Aby to zapewnić należy w tym względzie stosować wykładnię funkcjonalną zwrotu "dzień ustawowo wolny od pracy", nie zaś wykładnię literalną i formalną zarazem. W obecnie istniejących warunkach, uwzględniając notoryjność w zakresie organizacji życia publicznego należy stwierdzić, że sobota nie jest "normalnym" dniem. W tym dniu urzędy pocztowe, co do zasady, nie pracują lub pracują jedynie niektóre z nich i to w ograniczonym zakresie, a urzędy administracji państwowej i samorządowej generalnie są niedostępne dla interesantów. Powszechną praktyką życia gospodarczego jest także trwanie pięciodniowego tygodnia pracy od poniedziałku do piątku, a dniem wolnym od pracy, ustalanym w rozkładach czasy pracy, z reguły jest sobota. W przypadku pracodawcy zatrudniającego więcej niż 5 pracowników wskazane wyżej przepisy u.r.o.n. i rozporządzenia w sprawie dofinansowania nie przewidują innej formy składania dokumentów INF-D i Wn-D niż tylko forma elektroniczna, przez teletransmisję danych za pomocą programu informatycznego udostępnionego przez Fundusz, z pobraniem drogą elektroniczną potwierdzenia wysyłki. Jak podniósł organ pierwszej instancji niedotrzymanie terminu bądź formy przesyłu danych oznacza, iż nie dopełniono wymogów formalnoprawnych, co w konsekwencji wywołuje skutek polegający na nie nabyciu prawa lub obowiązku. Takie uwarunkowania sprawiają, że w przypadku problemów technicznych, których nawet przy dużym zaawansowaniu technologii teleinformatycznej nie sposób wykluczyć, z przesłaniem danych drogą elektroniczną, pracodawca staje w sytuacji, w której nie wie jak postąpić, aby jego działanie mogło odnieść pożądany prawem skutek, zważywszy na materialnoprawny charakter terminu składania dokumentów INF-D i Wn-D. Nawet jeśli przyjąć dopuszczalność przekazania powyższych dokumentów w formie elektronicznej na nośnikach informatycznego zapisu (np. dyskietka, CD), nie sposób dostarczyć tego dokumentu fizycznie do odpowiedniej komórki Funduszu w sobotę, czyli dzień w którym urząd nie funkcjonuje. Z kolei przesłanie takiej przesyłki drogą pocztową napotyka na te same trudności, jak w przypadku pracodawców zatrudniających do 5 pracowników. W zdecydowanej większości miejscowości urzędy pocztowego tego dnia są zamknięte, a poza tym przesyłka z nośnikami elektronicznymi nawet jeśli zostanie nadana, to nie zostanie w sobotę doręczona (urząd jest zamknięty). Nie bez znaczenia jest także możliwość usuwania powstałych problemów technicznych przy przesyłaniu danych drogą elektroniczną w sobotę, gdyż praktyka pokazuje, tak jak to się stało w niniejszej sprawie, że dostępność wyspecjalizowanych usługodawców jest także znacznie ograniczona. W tym stanie rzeczy do istniejącego reżimu prawnego w zakresie realizacji przez pracodawcę prawa do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, powinien być dostosowany sposób wykładni art. 57 § 4 k.p.a. Jak wyżej wspomniano prymat należy zatem dać interpretacji funkcjonalnej tego przepisu i w praktyce opowiedzieć się za przyjęciem zasady, że każdy pracodawca, niezależnie od liczby zatrudnianych pracowników niepełnosprawnych (do pięciu i powyżej pięciu) powinien mieć zapewnione takie same - normalne warunki do skorzystania z prawa do złożenia informacji i wniosku o dofinansowanie, także w ostatnim dniu terminu określonego w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n., jeśli przypada on w sobotę. Wobec powyższego należało uznać, że jeśli ostatni dzień terminu, o którym mowa w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n. przypada w sobotę, to termin taki upływa zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. W sprawie doszło zatem do naruszenia wskazanych przepisów, co obliguje Sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.). Zgodnie z art. 135 u.p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W zaistniałej sytuacji Sąd uznał za konieczne także uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim decyzje, które zostały uchylone nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, określono w oparciu o przepis art. 152 u.p.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a.