II SA/Wa 72/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Asesor WSA Janusz Walawski Protokolant Anna Siwonia po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2006 r. sprawy ze skargi P. A. na postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...], 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Starosta Powiatu P. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005r. orzekł o utracie przez P. A. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lipca 2005 r., z uwagi na podjęcie przez niego zatrudnienia we wskazanej wyżej dacie. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2005 r. organ ten wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności swojej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., wskazując w uzasadnieniu, iż w związku z pismem Wydziału Polityki Społecznej Oddziału Kontroli Legalności Zatrudnienia [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2005 r., informującym o podejmowaniu przez P. A. zatrudnienia w [...] i [...] r., wszczęte zostało przez Powiatowy Urząd Pracy w P. postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie statusu osoby bezrobotnej P. A. Skoro zatem ww. decyzja Starosty P. wydana została w trakcie toczącego się postępowania wyjaśniającego, dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2005 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i § 3, art. 103 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 10 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty P. nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. o utracie przez P. A. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu podał, że PUP w P. pismem z dnia [...] lipca 2005 r. zawiadomił P. A. o wszczęciu postępowania w sprawie jego statusu osoby bezrobotnej w związku z podejmowaniem przez niego zatrudnienia w [...] r. i [...] r. i postępowanie to nie zostało zakończone. W tej sytuacji, w ocenie organu, zachodzą przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. W zażaleniu na omówione postanowienie skierowanym do Ministra Gospodarki i Pracy, P. A. wniósł o jego uchylenie w całości z powodu wydania go z rażącym naruszeniem prawa, określonym w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, poprzez zamiar wydania przez Starostę P. nowej decyzji rozstrzygającej ten sam przedmiot sprawy bez uchylenia decyzji pierwotnej. Zarzucił ponadto organowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6-11 kpa oraz podniósł, że nie powiadomiono go o wniosku PUP w P. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., co stoi w sprzeczności z postanowieniami art. 10 § 1 kpa. Minister Gospodarki i Pracy postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2005 r., wydanym na podstawie art. 97 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podtrzymał w całości argumentację faktyczną i prawną wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. A. wniósł o jego uchylenie z powodu wydania go z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jak to podniósł w zażaleniu, w pierwszej kolejności Wojewoda [...] powinien wydać decyzję o zmianie lub uchyleniu decyzji Starosty P., aby ten ostatni organ mógł wydać nową decyzję w przedmiocie jego statusu osoby bezrobotnej. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe stanowisko merytoryczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, natomiast kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych niż w niej podniesione. Stosownie bowiem do brzmienia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl przepisu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) który stanowi podstawę rozstrzygnięć organów w rozpatrywanej sprawie, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Użyte w tym przepisie sformułowanie "zawiesza postępowanie" oznacza po pierwsze, że zawieszenie postępowanie jest w takim przypadku obowiązkiem organu, po drugie zaś musi istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, a więc postępowanie zostało wszczęte i jest w toku. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, jak stanowi art. 157 § 2 kpa. W niniejszej sprawie strona postępowania, czyli skarżący P. A., z takim żądaniem nie wystąpił, tak więc jedyną możliwością wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2005 r. w przedmiocie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej, było jego wszczęcie z urzędu przez właściwy organ, tj. Wojewodę [...]. Kwestią zasadniczą pozostaje ustalenie, czy w sprawie nastąpiło wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie nieważności wskazanej decyzji Starosty P. Zagadnienie sposobu i formy wszczęcia z urzędu omawianego postępowania nadzwyczajnego budzi wyraźne kontrowersje w piśmiennictwie, w którym można spotkać dwa odmienne stanowiska. Wedle pierwszego z nich, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczęte z urzędu rozpoczyna się z momentem doręczenia stronie postanowienia niezaskarżalnego o wszczęciu postępowania (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, str. 991), natomiast zgodnie z drugim, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje na wniosek lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa), z zastosowaniem art. 61 kpa, a więc brak jest podstaw prawnych do wydania osobnych postanowień dotyczących wszczęcia postępowania w tej sprawie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wydanie, C.M. Beck 2005, str. 751). Sąd w składzie orzekającym przychyla się do pierwszego z przedstawionych stanowisk z uwagi na szczególny charakter tego postępowania nadzwyczajnego oraz dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii, zgodnie z którym "w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa) nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność" (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r. I SA 2128/02, Mon. Praw. 2003, nr 4, s. 147). W innym zaś wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 kpa (odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji), wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 349/00, Lex nr 55299). Konkludując należy stwierdzić, że w świetle poczynionych rozważań nie doszło do wszczęcia przez Wojewodę [...] postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. w przedmiocie utraty przez P. A. statusu osoby bezrobotnej. W tej sytuacji bezpodstawne wydanie przez Wojewodę postanowienia o zawieszeniu z urzędu postępowania, które nie zostało wszczęte, nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, określonego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem proste zestawienie treści postanowienia z treścią przepisu art. 97 § 1 kpa prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. W tym stanie rzeczy również zaskarżone postanowienie, które utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie obarczone wadą nieważności, nosi cechy rażącego naruszenia prawa, określone we wskazanym przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec przedstawionych ustaleń zbędne było odnoszenie się przez Sąd do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.