VI SA/Wa 435/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2006 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2004r., Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania pana W. D. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, działającego w imieniu Prezydenta [...], nr [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jako podstawę prawną decyzji ostatecznej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 40 ust. 3 i ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Decyzja I instancyjna wskazywała także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U.86.6.33), które utraciło moc z dniem 2004.12.10. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że na wniosek pana W. D. (z [...].03.2004r. i [...].09.2004r.) Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r. zezwolił mu na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] rej. [...] o powierzchni 145,25 m2 (kiosk handlowy - 55,25 m2, ogródek - 90 m2) oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego i ogródka w terminie od dnia [...].01.2004 r. do dnia [...].12.2004 r. Opłatę za zajęcie pasa drogowego ustalono – jak wynika z decyzji I instancji - w wysokości 21.232,58 zł plus za umieszczenie w pasie drogowym ogródka sezonowego 26 352,- zł , łącznie 47 584, 58 zł. ( Organ II instancji wskazał tylko na wysokość opłaty 21.232,58 zł) Pan W. D. od decyzji złożył odwołanie zarzucając decyzji naruszenie ustawy o drogach publicznych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uniemożliwienie zajmowania przedmiotowego terenu na podstawie umowy dzierżawy oraz naruszenie przepisów 6, 7, 10 i 77 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niezapewnienie w postępowaniu czynnego udziału strony. Wskazywał na fakt, że pawilon handlowy wybudowany został w 1980r., istniał przed budową [...]. Zwracał się o umożliwienie dalszej dzierżawy tego terenu, ale został zmuszony do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ organ decydujący o zezwoleniu na sprzedaż piwa uzależnił jego wydanie od złożenia tytułu prawnego do terenu. Zarzucił, że organ mu nie wyjaśnił, czy istniała możliwość dalszego użytkowania terenu na podstawie umowy dzierżawy, ponieważ wysokość opłat za zezwolenie znacznie odbiega od czynszu dzierżawnego, a także jego wpłata jest jednorazowa w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji. Taka decyzja doprowadzi do likwidacji jego jedynego źródła utrzymania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania wskazało odwołującemu, że teren, o którego zajęcie ubiega się wnioskodawca, jest terenem należącym do pasa drogowego drogi krajowej. Ulicę [...] zaliczono do dróg krajowych rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 lipca 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w [...] ([...]). Obecnie rozporządzenie to nie obowiązuje, a zaliczenie ul. [...] do dróg krajowych wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 60, poz. 566), zgodnie z którym ul. [...] od [...] do granicy miasta jest drogą krajową. W myśl art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Prezydent [...] upoważnieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] upoważnił Zarząd Dróg Miejskich do zarządzania drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych). Z powyższego wynika właściwość Zarządu Dróg Miejskich do zarządzania drogami w [...]. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. SKO wskazało, że kiosk handlowy znajduje się w pasie drogi krajowej ul. [...], dlatego nie ma zastosowania do tego terenu ustawa o gospodarce nieruchomościami, tylko ustawa o drogach publicznych. Stanowi ona w art. 20 pkt 8, że do zarządcy drogi należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Ust. 11 tego przepisu stanowi, że opłatę, o której mowa w ust. 3, nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zarzut zawarty w odwołaniu - niezapewnienia w postępowaniu czynnego udziału strony - ocenił jako niezasadny, skoro wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego został złożony dnia [...] kwietnia 2004 r. Dnia [...] kwietnia pan W. D. wystąpił z zapytaniem do ZDM na jakiej podstawie ZDM teren pasa drogowego posiada w zarządzie. Na pismo to odpowiedź z dnia [...] kwietnia 2004 r. odebrał osobiście dnia [...] sierpnia 2004 r. Dnia [...] czerwca 2004 r. pan W. D. otrzymał opinię komunikacyjną z ZDM. Wywiódł, że strona w każdej chwili przed wydaniem decyzji miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, a także składania nowych wniosków dokumentów. Organ wskazał także, że wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego na określonej powierzchni przez określony czas nie wynika z uznania organu administracyjnego. Nie mają też znaczenia takie czynniki jak sytuacja materialna wnioskodawcy lub stan jego zdrowia. Sposób obliczania opłaty ustalony jest przepisami prawa. W art. 40 ust. 6 ustawy stwierdzono, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt. 3 (umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m pasa drogowego. Stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego zostały ustalone przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustaw o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.). W skardze do tutejszego Sądu pan W. D. domagał się uchylenia decyzji SKO w [...] i poprzedzającej ją decyzji ZDM w [...] podnosząc w szczególności, ze nie został wzięty pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, ponieważ do tej pory nie ustosunkowano się do jego wniosku o zawarcie umowy dzierżawy. Wskazał, że jego wniosek o zezwolenie zajęcia pasa drogowego zgłoszony był niejako pod przymusem. Skoro użytkuje teren od 24 lat, to nadal kwestia zajmowania terenu pod pawilonem powinna być załatwiona w drodze cywilnoprawnej umowy dzierżawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności decyzji z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż wbrew zarzutom autora skargi zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca prawa nie narusza. Obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uiszczania opłat wynika wprost z art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych. Podkreślić należy, że ustalony stan faktyczny jest bezsporny, a zaskarżona decyzja de facto w całości uwzględnia wniosek skarżącego. Wystąpił on bowiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez jego kiosk handlowy, bowiem obecnie teren na którym jest posadowiony położony jest w pasie drogowym. Wbrew twierdzeniom skarżącego nikt nie zmuszał go do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, bowiem po wyekspirowaniu umowy dzierżawy nie posiadał żadnego innego tytułu do zajmowania nieruchomości na której posadowiony jest kiosk handlowy i zagospodarowany na stałe ogródek, a tym samym pozostawałby na gruncie bez tytułu prawnego. Ponieważ obiekty te położone są w pasie drogowym, to brak tego tytułu - w postaci wymaganego zezwolenia – skutkowałby konsekwencją w postaci nałożenia na niego kary pieniężnej. Zatem, by nie narazić się na nałożenie kary za pozostawanie w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi skarżący złożył stosowny wniosek zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, który został uwzględniony. Podkreślić należy, że art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Ani ten przepis ani pozostałe normy ustawy o drogach publicznych nie przewidują innej możliwości prawnego zajmowania pasa drogowego przez obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - np. w formie cywilnoprawnej umowy dzierżawy. Obowiązującej zasadzie wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego - w postaci decyzji administracyjnej - podlegają sytuacje wymienione enumeratywnie w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, : 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Nie są z niej wyłączone jakiekolwiek obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Także te obiekty budowlane, które powstały wcześniej. Do istniejących już w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu Ustawodawca w art. 38 ustawy przewidział dodatkowe kryterium: mogą pozostać w dotychczasowym stanie o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Nie ulega wątpliwości, że badaniem tych okoliczności zajmuje się uprawniony zarządca drogi przed wydaniem zezwolenia, a nie podmiot zajmujący przedmiotowy pas drogowy, któremu wyekspirował dotychczasowy tytuł prawny jego posiadania. Tylko bowiem w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych mogła nastąpić ocena, czy w tym konkretnym, indywidualnym przypadku następuje stan, o którym mowa w art. 38 ust. 1 cyt. ustawy, a więc czy istniejący obiekt budowlany lub urządzenie nie powoduje zagrożenia lub utrudnienia ruchu drogowego czy zadań zarządzania drogą. Podnieść należy, że w rozpoznawanej sprawie, skarżona jest decyzja rozstrzygająca wniosek zgodnie z żądaniem strony. Zezwala mu bowiem na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym zakresie i ustala opłatę za okres wskazany w decyzji, odpowiadający okresowi podanemu we wniosku. Skarżący nie kwestionuje wysokości tej opłaty, lecz samą zasadę wydawania zezwolenia w podanym przez niego stanie faktycznym i prawnym. Nie może to jednak zmienić faktu, iż decyzja zaskarżona rozstrzyga zgodnie z wnioskiem skarżącego o jego prawach, a Sąd w przypadku ewentualnego uchylenia tejże decyzji orzekałby de facto na jego niekorzyść. Podnieść należy, że jedynie stwierdzenie przez Sąd wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowiłoby podstawę do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego, a takiego naruszenia Sąd nie dopatrzył się. Zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 oraz z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.