II SA/Gl 279/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie NSA Łucja Franiczek (spr.), WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant stażystka Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...]– w częściach, orzekających o umorzeniu postępowania w zakresie wykonania wentylacji wywiewnej, 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonym zakresie, 3) oddala skargę w pozostałej części, Pismem z dnia [...] 2004 r. S. C. jako współwłaścicielka budynku przy ul. A nr Y w R., zwróciła się o skontrolowanie robót budowlanych, wykonanych przez R. P., a polegających na zamontowaniu daszku i komina (rury), która opiera się na ścianie jej budynku, co udokumentowała zdjęciem i wpisem do dziennika budowy. Kolejnym pismem z dnia [...] 2004 r. wnioskodawczyni powiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o dokonaniu poprawek poprzez wycięcie i skrócenie zadaszenia oraz odchylenie rury blaszanej, zamocowanej poprzez obejmę i wbicie haka do ściany jej budynku, zaznaczając że roboty te wykonane zostały po bezprawnym wejściu na jej posesję. Do pisma dołączono materiał fotograficzny. Następnie w piśmie z dnia [...] 2004 r. S. C. podniosła, że sposób wykonania tych poprawek urąga elementarnym zasadom w zakresie uregulowania kwestii naprawy szkody na elewacji jej budynku, a przede wszystkim rozliczenie przedmiotu sprawy. Natomiast R. P. w piśmie z dnia [...] 2004 r. oświadczył, że wentylacja wc znajduje się na jego posesji, dołączając opis i mapę z 1998 r. Wreszcie, pismem z dnia [...] 2004 r. S. C. powiadomiła o kolejnym wejściu na jej nieruchomość i wykonaniu samowolnie robót związanych z ociepleniem budynku sąsiedniego oraz wykonaniu atrapy wentylacji, dołączając zdjęcie. Ostatecznie w piśmie z dnia [...] 2004 r. S. C. zażądała likwidacji atrapy i zaślepienia wentylacji wychodzącej z muru na jej podwórko oraz naprawienia szkód powstałych wskutek obróbek blacharskich. Po kilkukrotnych oględzinach nieruchomości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych w postaci docieplenia ściany zewnętrznej i przybudówki, wykonania wentylacji wywiewnej z przybudówki oraz wymiany obróbek blacharskich na dachu przybudówki budynku przy ul. A nr X w R.. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż powyższe roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Powiatu R. nr [...] z dnia [...] r. Zakres robót został ogólnie ujęty w opisie technicznym do projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji. Zdaniem organu, wykonanie docieplenia od zewnątrz ściany budynku znajdującej się w granicy nieruchomości, nie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Wymiana obróbek blacharskich jest zaś bieżącą konserwacją i nie wymaga pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia robót. Gdy idzie o rurę wentylacyjną, która początkowo została przymocowana do ściany budynku nr Y, organ nadzoru uznał, iż skoro w trakcie postępowania R. P. zmienił jej lokalizację i po jej demontażu ze ściany, wyprowadził ją przez dach budynku nr X, ustały przyczyny umożliwiające ingerencję organu nadzoru budowlanego. W tej sytuacji postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów S. C., organ I instancji wyjaśnił, iż ewentualnie wejście na teren cudzej nieruchomości w celu realizacji robót oraz spowodowanie zachlapań i innych drobnych uszkodzeń niepowodujących zagrożenie bezpieczeństwa, nie należy do kompetencji tego nadzoru i spory na tym tle mogą być rozstrzygane w postępowaniu sądowym cywilnoprawnym. Stąd też postępowanie administracyjne w ocenie organu należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. W odwołaniu od decyzji S. C. zarzuciła, iż organ I instancji nie rozpatrzył istoty sprawy, a mianowicie kilkakrotnej samowoli budowlanej, udokumentowanej wpisami do dziennika budowy, dokumentacji fotograficznej i protokołów oględzin. Wykonane przez R. P. roboty spowodowały zaś straty i naruszenie jej własności. Do odwołania dołączono odpis pisma, skierowanego w tej sprawie do Prokuratury Okręgowej w G.. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, podzielając pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego oraz cywilnoprawnym charakterze roszczeń odwołującej się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. C. zarzuciła oparcie decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, na fałszywych faktach. Mianowicie, zdaniem skarżącej, nie nastąpiła żadna wymiana wentylacji i zadaszenia, bowiem poprzednio ich nie było. Nadto, wentylacja została wykonana niezgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi i sztuką budowlaną. Obecna wentylacja to atrapa w postaci kawałka rury z daszkiem, która przez organ I instancji została zatwierdzona jako prawidłowo wykonana, zaś faktycznie wentylacją jest pozostawiony kikut, którym opary i zanieczyszczenia są kierowane w stronę jej mieszkania. Zdaniem skarżącej, nastąpiła więc legalizacja samowoli budowlanej sąsiada, która wiązała się z bezprawnym wejściem na jej nieruchomość i szkodami materialnymi. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, bowiem nawet gdyby właściciel budynku nr Y ponownie udrożnił istniejący wcześniej w ścianie jego ubikacji otwór wentylacyjny, to z racji położenia tego otworu w stosunku do okien sąsiedniego budynku, nie może być mowy o naruszeniu słusznego interesu skarżącej. W toku rozprawy sądowej skarżąca podała, iż w dniu [...] 2005 r. stwierdziła brak na dachu przybudówki rury imitującej wentylację, co dowodzi, iż część rury, wyprowadzonej z bocznej ściany, służy do odprowadzania powietrza z tej przybudówki o nieprzyjemnym zapachu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, a mianowicie, gdy idzie o orzeczenie organów obydwu instancji w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonania wentylacji wywiewnej z przybudówki do budynku przy ul. A nr X w R.. Sprawa w tym zakresie nie została bowiem dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W pierwszym rzędzie wskazać jednak przyjdzie, iż organy obydwu instancji nie podały materialnoprawnej podstawy orzekania, w aspekcie której dokonano oceny robót budowlanych, wykonanych przez R. P., uznając postępowanie za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając bowiem na uwadze motywy organu I instancji, uznać należy, iż sprawę wykonanych robót budowlanych, polegających na dociepleniu ścian, wymianie obróbek budowlanych i wykonaniu wentylacji wywiewnej rozpatrzono na gruncie przesłanek z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), kwalifikując je jako przypadek inny, niż budowa obiektu budowlanego i jego części. Trybowi z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego podlegają roboty budowlane wykonywane lub wykonane: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Prawidłowo organy obydwu instancji stwierdziły, iż w sytuacji, gdy wykonanie docieplenia ścian zewnętrznych budynku i przybudówki zostało ujęte w opisie technicznym do projektu rozbudowy budynku mieszkalnego, zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatu R. z dnia [...] r. nr [...], brak było podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego z przyczyn, wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zaznaczyć jedynie przyjdzie, iż w stanie prawnym, obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r., docieplenie ścian budynków wymagało pozwolenia na budowę. W opisie technicznym, gdy idzie o roboty wykończeniowe wymieniono też wykonanie brakujących obróbek blacharskich pokrycia dachowego i wykonanie wentylacji zgodnie z przepisami w przybudówce i budynku mieszkalnym (k. [...]akt adm.). W toku prowadzonego już postępowania administracyjnego inwestor dokonał jednak zmian, skracając blaszane zadaszenie. Organ nadzoru budowlanego I instancji zobligowany był do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy w aspekcie przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wg stanu istniejącego w dacie wydania decyzji. Skrócenie blaszanego zadaszenia na przybudówce już w toku prowadzonego postępowania musiało zatem skutkować jego umorzeniem w tym zakresie na podstawie art. 105 § 1 kpa z braku przesłanek do ingerencji organu nadzoru budowlanego i wydania nakazu w trybie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Prawidłowo też podały organy obydwu instancji, iż brak było podstawy prawnej do nakazania inwestorowi naprawienia szkody, o ile taka powstała na skutek samowolnego wejścia na teren sąsiedni, stanowiący współwłasność skarżącej, czy też uszkodzeń elewacji jej budynku. Roszczenia z tego tytułu mają bowiem charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 2 § 1 kpc). Wniosek taki należy też wyprowadzić z treści art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, określającego kompetencje organów nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia przesłanek z art. 50 ust. 1. I tak, na tej podstawie prawnej właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada obowiązek sporządzenia projektu zamiennego oraz w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, iż skarga w zakresie dotyczącym wykonania docieplenia i obróbek blacharskich na budynku nr X, nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednakże skarga podlegała uwzględnieniu w pozostałym zakresie, a mianowicie, gdy idzie o wykonanie wentylacji wywiewnej przybudówki do budynku nr X. Opis techniczny robót przewidywał wykonanie takiej wentylacji. Jednakże brak w aktach postępowania dokumentacji precyzującej umiejscowienie i sposób wykonania robót budowlanych w tym względzie. Nie wyjaśniono w toku postępowania administracyjnego, czy zatwierdzony projekt budowlany zawierał dane w tym względzie. Zauważyć jednak przyjdzie, iż w opisie technicznym jednoznacznie jest mowa o wykonaniu wentylacji, co potwierdza oświadczenie inwestora do protokołu oględzin z dnia [...] 2004 r. (k. [...] akt adm.), iż pierwotna wentylacja z boku przybudówki została zamurowana przez poprzednika prawnego. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż skarżący w 2004 r. wykonał wentylację w ścianie bocznej przybudówki, a następnie dokonał obcięcia metalowej rury, zaś na dachu przybudówki zamocowana została dodatkowa rura (zdjęcie złożone przez skarżącą k. [...] akt adm.). Jednakże sporna jest kwestia, czy rura na dachu przybudówki spełnia funkcję wentylacji pomieszczenia wc, znajdującego się w przybudówce. Skarżąca konsekwentnie zarzucała bowiem, iż rura na dachu to "atrapa", tj. imitacja wentylacji. W szczególności, takie stanowisko wynika z dołączonego do odwołania pisma, skierowanego do Prokuratury Okręgowej w G. z dnia [...] 2004 r. Tymczasem organy obydwu instancji nie ustosunkowały się do zarzutów skarżącej w tym względzie. Aczkolwiek materiał fotograficzny, dołączony do protokołu oględzin (k. [...] akt adm.), dokumentuje fakt zasłonięcia od wewnątrz wlotu do bocznej rury wentylacyjnej szczelną okładziną ceramiczną i brak możliwości usuwania zużytego powietrza eksploatacyjnego na zewnątrz, to jednak w protokole oględzin poza stwierdzeniem, iż rura wentylacyjna znajduje się nad dachem przybudówki, brak danych, pozwalających na stwierdzenie, iż rura ta faktycznie pełni funkcję wentylacji. Nie wyjaśniono też, czy wlot do rury bocznej został trwale zlikwidowany od zewnątrz. Jest to o tyle istotne, iż zdaniem skarżącej już po wydaniu zaskarżonej decyzji "atrapa" rury wentylacyjnej na dachu została zlikwidowana. Aczkolwiek zmiana okoliczności faktycznych już po wydaniu decyzji ostatecznej winna skutkować wdrożeniem nowego postępowania administracyjnego, to jednak w ocenie sądu administracyjnego organy nadzoru budowlanego nie zebrały należycie materiału dowodowego, pozwalającego na odparcie twierdzeń skarżącej, iż taki stan rzeczy istniał w czasie postępowania administracyjnego, a jedynie na czas oględzin założono od wewnątrz płytki ceramiczne, maskujące czasowo otwór w ścianie bocznej przybudówki. Wreszcie, wbrew stanowisku organu odwoławczego, postępowanie prowadzone winno być z urzędu celem stwierdzenia przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a mianowicie również pod kątem zgodności wykonanej wentylacji z wymogami, określonymi w Rozdziale 6 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepisy te stosuje się bowiem w razie przebudowy budynków (§ 2 ust. 1 cyt. rozp.). Zgodnie z § 147 ust. 2 warunków technicznych, wentylację należy zapewnić w innych pomieszczeniach, w których ze względów zdrowotnych, technologicznych lub bezpieczeństwa konieczne jest zapewnienie wymiany powietrza, a więc np. pomieszczeniach higieniczno-sanitarnych. Co do zasady, wykluczone jest sytuowanie wyrzutni powietrza w ścianie budynku, jeżeli powietrze wywiewane zawiera uciążliwe zapachy (§ 153 ust. 9 cyt. rozp.). Tymczasem w niniejszej sprawie nie zbadano zgodności wykonanej wentylacji wywiewnej z wymogami, określonymi w §§ 147-155 cyt. rozp., ani też nie dokonano analizy wpisów do dziennika budowy dla spornej inwestycji. Aczkolwiek brak podstaw do ferowania zarzutu sfałszowania dowodów, jak zarzucono w skardze, wobec niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i podstaw do wydania nakazów w trybie art. 51 tej ustawy, gdy idzie o wykonane roboty budowlane co do wentylacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił w tej części decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji w uchylonym zakresie oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe zgodnie z powyższymi wskazaniami. W razie konieczności, należy nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót, o ile brak odpowiednich wpisów do dziennika budowy lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Dopiero na tej podstawie możliwa będzie ocena legalności wykonanych robót budowlanych.