II SA/Po 381/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2006r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 3.415zł (trzy tysiące czterysta piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Brychcy /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska Dnia [...] listopada 2004 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. decyzją wydaną na podstawie art. 98a ust. 1, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) oraz § 1 uchwały Rady Miejskiej R. nr VI/37/2003 z dnia 27.03.2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (ogłoszono Dziennik Urzędowy Województwa W. Nr 80 z roku 2003 poz. 1526) oraz art. 104 kpa ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej na gruntach wsi D. w wyniku jej podziału na kwotę [...] zł. Stwierdzono, iż obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej spoczywa na właścicielu - Spółce z o.o. "A" w L. W uzasadnieniu wywiedziono, że na wniosek Spółki "A" sporządzony został podział nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej we wsi D., będącej własnością Spółki. Podział został zatwierdzony decyzją numer [...] z dnia [...].01.2002 r. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...].02.2002 r. W wyniku podziału powstały działki o numerach ewidencyjnych [...] - [...]. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z podziałem nieruchomości, w wyniku którego wzrosła jej wartość nalicza się opłatę adiacencką w drodze decyzji, której stawkę procentową ustala Rada Miejska. W niniejszej sprawie jest to uchwała z dnia 27.03.2003 r. nr VI/37/2003. W celu naliczenia opłaty został sporządzony operat szacunkowy. Wskutek złożonego odwołania przez Spółkę z o.o. w L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].01.2005 r. orzekło, że decyzję organu I instancji utrzymuje w mocy. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez odwołującego się, a dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie aktu prawnego, który nie obowiązywał w dniu nastąpienia zdarzenia prawnego z art. 98 ust. 4 skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywiódł, iż w chwili podjęcia decyzji o podziale nieruchomości obowiązujący był przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowił, że stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. W ocenie Kolegium w okolicznościach zaistniałych w sprawie ważne jest, że ewentualność obciążenia opłatą adiacencką istniała w dacie podejmowania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. A zatem, strona wbrew jej twierdzeniom, mogła liczyć się z możliwością obciążenia opłatą. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że stronę narażono na takie prawne skutki, których nie można było przewidzieć w chwili podejmowania działania. Strona występując o zatwierdzenie projektu podziału mogła skalkulować skutki, ponieważ została określona górna granica tej stawki. Uchwała określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu nie wprowadza tej opłaty na terenie gminy, określa tylko jej wysokość. Obowiązek poniesienia opłaty wynika wprost z przepisu prawa. W ocenie Kolegium zasada działania prawa wstecz nie miała tu miejsca. Strona mogła się spodziewać, że organ może skorzystać z przysługującego mu prawa do ustalenia opłaty adiacenckiej i to w stopniu maksymalnym z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszczęcie postępowania o zamiarze ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło już po podjęciu uchwały w wysokości stawki procentowej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona nie została pozbawiona możliwości działania i zapoznania się z materiałem dowodowym. Co do ilości rat, to skoro odwołujący ich nie sprecyzował organ miał możliwość dowolnego wyboru ich ilości. Przepisy prawa nie dają możliwości zaliczenia na poczet wartości, ich nakładów na budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Sporządzony operat spełnia konieczne dlań wymogi. "A" Spółka z o.o. w L. złożyła skargę na powyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji. Podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu, co do nieobowiązywania uchwały Rady Miejskiej w R. w chwili decydowania o podziale nieruchomości. Skarżąca wywiodła, że w stanie prawnym, który obowiązywał kiedy dokonywano podziału, nie było możliwe naliczenie opłat adiacenckich z tego tytułu. Przyjęcie, że gmina uchwalając kilka lat później uchwałę i wydając decyzję może dociążyć rażąco wysoką opłatą podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 10 kpa poprzez brak zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego. Rozłożenie opłaty na raty bez uprzedniego uzyskania stanowiska skarżącej narusza przepisu art. 10 kpa, art. 107 kpa i art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało do tej pory prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu z chwili orzekania przez organ II instancji, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala Rada Gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, 146 ust. 2 i 3, 147, 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Wymierzenie opłaty adiacenckiej uzależnione jest od dwóch przesłanek: – wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału – istnienia uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Gramatyczna wykładnia art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala na sformułowanie twierdzenia o potrzebie istnienia w dacie zdarzenia powodującego możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej tj. ostateczności decyzji o podziale nieruchomości, procentowego określenia wysokości tej opłaty. Za odpowiedzią twierdzącą przemawia wykładnia systemowa, a zwłaszcza celowościowa (teleologiczne) tego przepisu. Pozwala to na sformułowanie twierdzenia, że możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej z art. 98 ust. 4 cyt. ustawy jest uzależniona od uprzedniego, przed dokonaniem podziału, ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały stawki procentowej tej opłaty. Jednym z argumentów przemawiających za przyjęciem przytoczonego wyżej twierdzenia jest podobieństwo tej opłaty z opłatą wymierzoną na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i o zagospodarowaniu. Nie ma więc szczególnych racji do przyjęcia przy wymierzaniu opłaty adiacenckiej z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmiennych zasad. I w jednym, i w drugim przypadku chodzi bowiem o to, aby uruchomienie procedury związanej z obciążeniem poszczególnych osób opłatami nałożonymi przez organ wykonawczy gminy było uzależnione od wcześniejszej uchwały organu stanowiącego, jakim jest rada tej jednostki samorządu terytorialnego. Za takim pojmowaniem treści omawianego przepisu przemawia jeszcze inna, poniższa argumentacja. Zawarte w art. 98 ust. 4 odesłanie między innymi do art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza jedynie możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, w terminie trzech lat od daty podziału, ale przy wcześniejszym istnieniu uchwały rady gminy o procentowym ustaleniu stawki tej opłaty. Dopuszczenie możliwości wymierzenia opłaty, mimo braku wspomnianej uchwały rady gminy w dacie podziału, oznaczałoby bowiem nierówne traktowanie podmiotów będących w tej samej sytuacji. Jedne osoby mogłyby być obciążone opłatą, gdyby uchwała rady gminy została podjęta w ciągu trzech lat, a inne nie byłyby obciążone takim obowiązkiem wówczas, gdyby w terminie 3-letnim takiej uchwały nie było. Uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma charakter normy powszechnie obowiązującej (por. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2002 r., I SA 3062/01, Lex nr 82647). Jest więc aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 1 Konstytucji). Jak wiadomo, na tle prawa cywilnego w części ogólnej Kodeksu cywilnego, obowiązuje zasada nieretroakcji przepisów (art. 2 kc). Prawo administracyjne nie zawiera części ogólnej, ale i na gruncie tego prawa, według zasad ustalonych w orzecznictwie NSA i doktrynie, powszechnie przyjmowana jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro nom agit). Wymierzenie zaś opłaty adiacenckiej w związku ze zdarzeniem powodującym możliwość powstania tego obowiązku, na podstawie późniejszej uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty, wiązałoby się ze wstecznym działaniem tej uchwały (zawartych w niej przepisów prawa miejscowego). Należy przy tym podkreślić, że wymaganie uprzedniego istnienia omawianej uchwały rady gminy jest zgodne z konstytucyjnymi standardami państwa prawnego. Pozwala bowiem obywatelom na podejmowanie, odpowiadającej ich interesowi decyzji, co do tego, czy dokonywać podziału nieruchomości czy nie. Przyjęcie przez organy administracyjne odmiennego stanowiska w zakresie konieczności istnienia uchwały rady gminy przesądza o naruszeniu przez organy obydwu instancji prawa materialnego tj. art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi także naruszenie fundamentalnej zasady procedury administracyjnej z art. 7 kpa o obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, a także konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Przy czym zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej źródłami prawa oprócz Konstytucji , ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń są akty prawa miejscowego. Skoro norma z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość wymierzenia opłaty uzależnia od uprzedniego, przed dokonaniem podziału ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały stawki procentowej tej opłaty to w sytuacji braku uchwały wymierzenie opłaty nie jest dopuszczalne. Normy prawne z "możliwości obciążenia tą opłatą" nie wywodzą żadnych skutków prawnych. W tym stanie rzeczy skoro zaskarżona decyzja wydana została mimo braku uchwały w przedmiocie stawki procentowej w chwili ostateczności decyzji o podziale uznać należy jej sprzeczność z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ II instancji dopuścił się zatem naruszenia prawa materialnego, procesowego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzję organu I instancji Sąd uchylił w oparciu o art. 135 upsa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 upsa. Jak w pkt. III rozstrzygnięto w oparciu o art. 152 upsa. /-/ E.Brychcy /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska MK