III SA/Lu 445/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Referent Marcin Małek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2006 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej B. W. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kat. BC bez uprzedniego poddania się sprawdzeniu kwalifikacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] K D [...]. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. K. [...] złotych tytułem kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 2 k.p.a., art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2005 r. odwołania M. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kat. BC bez uprzedniego poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. M. K. wystąpił do Starosty o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. BC. Decyzją z dnia [...] starosta odmówił wydania zatrzymanego prawa jazdy bez uprzedniego poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do prowadzenia pojazdów. W uzasadnieniu podał, że stosownie do postanowienia Prokuratury Rejonowej prawo jazdy zatrzymane zostało z dniem [...] kwietnia 2004 r. Wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] orzeczono wobec M. K. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. Biorąc pod uwagę datę złożenia przez M. K. wniosku o zwrot prawa jazdy, okres w którym pozbawiony był faktycznie posiadania prawa jazdy przekroczył 1 rok, toteż stosownie do treści art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b, podlega on kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i nakazanie natychmiastowego zwrotu prawa jazdy, zarzucając rażące naruszenie prawa poprzez oparcie decyzji na niewłaściwej podstawie prawnej, która jego zdaniem nie dotyczy stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zarzuca też obrazę przepisów prawa materialnego, ponieważ środek kamy w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeczony został na okres 1 roku, co zwalnia go z obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji. Organ odwoławczy, aprobując rozstrzygniecie organu I instancji, uzasadnił swoje stanowisko następująco: Zagadnienie dotyczące zwrotu prawa jazdy normuje art. 138 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem zasadą jest, że zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania, z pewnymi wyjątkami ustanowionymi w art. 114 ust. 4 ustawy. Z brzmienia tego ostatniego przepisu wynika, że osobie, do której ma zastosowanie regulacja art. 114 ust. 1 pkt 2, dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdami wydaje się po zdaniu egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. W art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy ustawodawca odnosi się do dwóch kategorii podmiotów. Jedna to osoby ubiegające się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdami cofniętego na okres przekraczający 1 rok lub w związku z utratą kwalifikacji (lit a), a druga to osoby ubiegające się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem, którego były pozbawione na okres przekraczający 1 rok (lit. b). W świetle ustalonego stanu faktycznego ocenie podlega fakt, czy organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sytuacji skarżącego regulacje określone w art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b uznając, że był on pozbawiony prawa jazdy na okres przekraczający jeden rok uzależniając zwrot prawa jazdy od uprzedniego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Zdaniem organu odwoławczego w stosunku do skarżącego ma zastosowanie art. 114 ust 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, kiedy uprawniony do kierowania pojazdem na skutek zatrzymania prawa jazdy był pozbawiony tego dokumentu przez okres przekraczający jeden rok i wynik postępowania karnego nie ma w tym wypadku wpływu na orzeczenie organu administracji publicznej. Kolegium wskazuje zbieżność tego poglądu z linią orzecznictwa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1999r. sygn. akt II SA 52/99 ). Skarżący złożył w dniu [...] kwietnia 2005 r. wniosek o zwrot prawa jazdy. Zatrzymanie prawa jazdy stronie skarżącej było zgodne z prawem i miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2004 r., zatem w dniu [...] kwietnia 2005 r. upłynął rok pozbawienia M. K. posiadania prawa jazdy. Organ pierwszej instancji nie zdążył orzec wobec niego o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, bowiem Sąd Okręgowy w L. rozpoznając apelację od wyroku Sądu Grodzkiego w L., zmienił treść orzeczenia Sądu I instancji i wyrokiem z dnia [...] orzekł wobec M. K. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres jednego roku i zaliczył na poczet orzeczonego środka karnego okres zatrzymania prawa jazdy od dnia [...] kwietnia 2004 r. do [...] marca 2005 r. Następstwem tego wyroku powinno być wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi na okres 1 roku. Ponieważ decyzja tej treści w sprawie nie zapadła, należy przyjąć, że skarżący ubiega się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego był pozbawiony przez okres przekraczający jeden rok i jest to stan faktyczny o jakim stanowi art. 114 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy. Podsumowując – w ocenie SKO istotny jest zatem fakt nieposiadania przez stronę skarżącą dokumentu - prawa jazdy przez okres dłuższy niż jeden rok, niezależnie w jakim wymiarze zastosowany został wobec niego środek karny. M. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzucił obrazę art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b (błędnie wskazując art. 114 pkt 2 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, a zatem zasługuje na uwzględnienie. Trafnie organy obu instancji przyjęły, że w niniejszej sprawie nie doszło do cofnięcia uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych skarżącemu, lecz do zatrzymania prawa jazdy. Sąd karny nie orzeka o utracie uprawnień do prowadzenia pojazdu, może zaś na podstawie art. 42 kodeksu karnego orzec środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju na określony czas lub bezterminowo. W przedmiotowej sprawie Sąd Okręgowy w L. wydał taki zakaz na okres 1 roku od daty zatrzymania prawa jazdy, czyli od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 182 § 1 i 2 kodeksu karnego wykonawczego – sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji publicznej, zaś właściwy organ zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Jednak ze względu na to, że okres stosowania środka karnego upłynął w dniu [...] kwietnia 2005 r., zaś Sąd Rejonowy w L. Wydział Grodzki powiadomił Starostwo Powiatowe dopiero w dniu [...] kwietnia 2005 r., orzekanie o cofnięciu uprawnień stało się bezprzedmiotowe. Prawo jazdy zostało zatrzymane w dniu [...] kwietnia 2004 r. i nie zostało zwrócone w ciągu roku, zatem rozważyć należało czy skarżący podlegał kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 b ustawy, a więc jako osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok, co uzasadniałoby wymóg uprzedniego zdania egzaminu sprawdzającego kwalifikacje (art. 114 ust. 4 cyt. ustawy). Sprawa nie jest wcale oczywista i spotkać tu można przeciwne poglądy. Organ odwoławczy powołuje się na pogląd, wyrażony przez NSA np. w wyroku z dnia 24 czerwca 1999 r., zgodnie z którym przepis art. 114 pkt 2 lit. b) cyt. ustawy dotyczy sytuacji, w której kierowca bez względu na przyczyny i okoliczności był pozbawiony prawa jazdy na czas dłuższy niż 1 rok. W ocenie Sądu tak długi okres przerwy w prowadzeniu pojazdu mechanicznego uzasadnia potrzebę sprawdzenia kwalifikacji kierowcy. NSA wypowiedział się na ten temat również w wyroku z dnia 26 maja 1999 r. (II SA 785/99, LEX nr 46291), wskazując, że przesłanką do orzeczenia obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji jest fakt pozbawienia prawa jazdy na wskazany w powołanym przepisie okres (przekraczający jeden rok), niezależnie od formy prawnej tego pozbawienia. W uzasadnieniu Sąd również wskazał, że ratio legis omawianego przepisu art. 114 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym sprowadza się do stwierdzenia, że pozbawienie ponad rok możliwości prowadzenia pojazdu jest już wystarczającą podstawą do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Otóż taki pogląd budzi poważne wątpliwości. Jeżeli bowiem konsekwencją takiego poglądu jest ograniczenie nabytych wcześniej uprawnień, nie może on się opierać na ratio legis, ale musi wynikać wprost z przepisu, który tymczasem jest dość niejasny. Zatrzymanie prawa jazdy jest swoistą instytucją prawną, cechującą się tymczasowością; jest czynnością uniemożliwiającą korzystanie z uprawnień do prowadzenia pojazdów do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (Z. Gostyński (red.), J. Bratoszewski, L. Gardocki, S.M. Przyjemski, R. A. Stefański, S. Zabłocki, Kodeks postępowania karnego. Komentarz. Tom I, Dom Wydawniczy ABC, 1998 - komentarz do art. 276 kodeksu postępowania karnego, cyt. za LEX Omega). Nie każde faktyczne odebranie dokumentu na okres przekraczający rok uzasadnia skierowanie na egzamin kontrolny. Z pewnością niezgodne z prawem zatrzymanie prawa jazdy, np. dokonane samowolnie przez Policję, bez uzyskania stosownego postanowienia sądu lub prokuratora, które przeciągnęłoby się na okres dłuższy niż rok nie stanowiłoby podstawy do obwarowania jego zwrotu koniecznością ponownego dawania egzaminu na prawo jazdy, podobnie jak np. zagubienie dokumentacji przez organ administracji. Jasne wydaje się, że tylko stan faktyczny mieszczący się w ramach wyznaczonych regulacją prawną uzasadnia stosowanie tego zaostrzonego kryterium ponownego dopuszczenia do kierowania pojazdami. Inne stanowisko, wynikające nawet z uzasadnionych wątpliwości co do umiejętności kierowcy, który przez ponad rok nie praktykował jazdy, uzasadnione może być racją tego unormowania i kwestiami bezpieczeństwa, jednak stoi w sprzeczności z innymi, niemniej ważnymi wartościami społecznymi, takimi jak równe traktowanie wszystkich osób w podobnej sytuacji. Nikt inny, kto nie prowadzi pojazdu przez okres powyżej roku (np. nie posiadając pojazdu, przebywając na długotrwałym leczeniu i rehabilitacji) nie jest poddawany ponownemu egzaminowi, a jedynie ten, komu wcześniej zatrzymano prawo jazdy na okres dłuższy niż rok, lub odebrano uprawnienia na okres dłuższy niż rok, przy czym samo zatrzymanie prawa jazdy nie przesądza jeszcze generalnie o jakimkolwiek uchybieniu jako kierowcy. Skoro uzasadnieniem regulacji jest bezpieczeństwo na drogach, nie byłoby podstaw do różnicowania sytuacji prawnej różnych kategorii kierowców, którzy mieli dłuższą przerwę w prowadzeniu pojazdów. W opisywanym przypadku skarżący pozbawiony był prawa jazdy przez okres jednego roku. Pozostały okres faktycznego braku posiadania prawa jazdy (trwający do dnia dzisiejszego) wiąże się z czynnościami proceduralnymi, nie ma już jednak żadnej ustawowej przesłanki zatrzymania prawa jazdy. Zgodnie z art. 138 ust 2 cyt, ustawy - zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania (z zastrzeżeniem art. 114 ust. 4). Uznanie że prawo jazdy jest w dalszym ciągu zatrzymane w rozumieniu ustawy prowadziłoby do wniosku, że stan ten stał się bezprawny. Tym samym zwrot prawa jazdy powinien nastąpić z upływem roku od jego zatrzymania, po zakończenia stosowania środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów (w sytuacji "podręcznikowej" nastąpiłoby na skutek wygaśnięcia decyzji o cofnięciu uprawnień do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie). Dalszy okres, a więc wykraczający poza 1 rok zatrzymania prawa jazdy nie ma umocowania ustawowego, wynika jedynie z konieczności dopełnienia czynności proceduralnych. Nie jest to już więc okres zatrzymania prawa jazdy, a jego wydawania. W przeciwnym razie czas załatwiania sprawy zwrotu musiałby być w ustawie wymieniony jako kolejna podstawa prawna zatrzymania prawa jazdy, co więcej – organ musiałby orzec osobno o terminie zatrzymania prawa jazdy z tej przyczyny, skoro nie wynika ona ani z wyroku sądu, ani z wcześniejszej decyzji, ani wreszcie nie może być skutkiem czynności faktycznych organu, co stanowiłoby zupełnie nieakceptowaną samowolę administracji. Odmienne w treści, takie jak wyżej wskazane orzecznictwo, spotkało się z zasadną krytyką, nie akceptującą poglądu NSA, że "przesłanką do orzeczenia obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji jest fakt pozbawienia prawa jazdy na wskazany w powołanym przepisie okres (przekraczający jeden rok), niezależnie od formy prawnej tego pozbawienia" (wyr. NSA z dnia 10 listopada 1998 r., II SA 1291/98, LEX nr 41 400; wyr. NSA z dnia 26 maja 1999 r., II SA 785/99, LEX nr 46 291; wyr. NSA z dnia 24 czerwca 1999 r., II SA 652/99, LEX nr 46 289; wyr. NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., II SA 652/99, LEX nr 46 289). Nie chodzi tu o fizyczną utratę prawa jazdy w postaci dokumentu, lecz o pozbawienie tego prawa i możliwości posługiwania się wskutek wydania jednego z orzeczeń przewidzianych prawem. Warunkiem poddania sprawdzeniu kwalifikacji osoby ubiegającej się o zwrot prawa jazdy na tej podstawie jest pozbawienie jej prawa jazdy przez okres ponad jednego roku. Jeżeli zatrzymanie prawa jazdy obejmowało okres jednego roku lub krótszy, jest to niedopuszczalne. Ustawa expressis verbis wymaga, aby pozbawienie prawa jazdy dotyczyło okresu dłuższego niż rok (...) Zawarty w tym przepisie zwrot "pozbawiony na okres dłuższy niż rok" sugeruje, że istotny jest termin określony w orzeczeniu o zakazie prowadzenia pojazdów lub w postanowieniu o zatrzymaniu prawa jazdy, a nie jak długo w rzeczywistości osoba była bez prawa jazdy (R. A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II, Komentarz do art. 114 ustawy, cyt. za LEX Omega). Już wcześniej podnosił NSA, że "przez pojęcie »pozbawiona prawa jazdy« należy rozumieć kategorie prawne przewidziane w kodeksach karnym i wykroczeń oraz w ustawie (jak zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, zatrzymanie (...), a nie stany faktyczne, jak na przykład nieodebranie prawa jazdy od organu administracji" (wyr. NSA z dnia 28 listopada 1984 r., SA/WR/566/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 112; wyr. NSA z dnia 14 wrześ­nia 1984 r., III SA 501/84, niepubl.). Mając powyższe na uwadze, Sąd stoi na stanowisku, że okres pozbawienia skarżącego zatrzymanego prawa jazdy miał uzasadnienie normatywne wyłącznie w okresie od dnia uzasadnionego zatrzymania prawa jazdy - [...] kwietnia 2004 r., do dnia [...] kwietnia 2005 r. a więc końca okresu, na jaki organ administracyjny miał orzec o utracie powyższych uprawnień na podstawie zastosowanego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych. Okres ten nie przekroczył roku, a zatem nie ma podstaw do stosowania przed wydaniem prawa jazdy dodatkowego egzaminu przewidzianego w art. 114 cyt. 4 ustawy. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, skoro nastąpiło naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 2 b, art. 114 ust. 4 oraz art. 138 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ppsa należało orzec, jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 ppsa, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W sprawie niniejszej orzeczenie jako negatywne i tak nie podlega wykonaniu, nie jest więc możliwe wstrzymanie jego wykonania. O zwrocie kosztów Sąd orzekł zgodnie z treścią art. 200 ppsa, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.