I OSK 1019/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędziowie NSA Jolanta Rajewska – spr., Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Spółka z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 942/05 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Pl 942/05, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...], nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta O. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni orzekł o przywróceniu do stanu poprzedniego naruszonego przez [...] Sp. z o.o. pasa drogowego ulic [...] i [...] w O., obr. [...], cz. dz. [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazał, że powyższy pas drogowy zajęty jest przez pawilon, który został wybudowany przez Spółkę [...] na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę. Obecnie właściwe organy stwierdziły nieważność tych rozstrzygnięć. W obrocie prawnym pozostała jedynie decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] o zezwoleniu na użytkowanie pawilonu. Od dnia [...] września 1999 r. [...] Sp. z o.o. zajmowało przedmiotowy teren na podstawie kolejnych decyzji o zezwoleniu na zajęcie części pasa drogowego. Ubiegając się o takie zezwolenia Spółka [...] wskazywała, iż zamierza nabyć działki, na których posadowiony jest pawilon handlowy, a w związku z tym ubiega się o ich wydzielenie z pasa drogowego. W dniach [...] lipca 2000 r i [...] stycznia 2002 r. negatywnie rozpatrzono wnioski Spółki o sprzedaż działek, natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., odmówiono jej wydania zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego. Wniesione w tej sprawie skargi Spółki [...] zostały oddalone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie i Naczelny Sąd Administracyjny. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. zezwolono Spółce [...] na zajęcie pasa drogowego jedynie do 31 marca 2003 r., w celu wykonania rozbiórki pawilonu. Po upływie tego terminu [...] Sp. z o.o. dalszej zgody na zajęcie przedmiotowego terenu nie uzyskało i nie usunęło z niego spornego budynku. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, właściwy zarządca drogi orzeka w drodze decyzji administracyjnej o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Pawilon Spółki [...] nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, brak jest zatem podstaw do wydania przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o jego rozbiórce. Zajmowanie od 1 kwietnia 2003 r. części pasa drogowego bez zezwolenia wyczerpuje jednak dyspozycję powołanego przepisu art. 36 ustawy o drogach publicznych i upoważnia zarządcę drogi do podjęcia w stosunku do Spółki przewidzianych w tym przepisie działań. Podkreślić przy tym należy, że [...] Sp. z o.o. miało świadomość, iż zajęcie pasa drogowego ma charakter tymczasowy, gdyż we wnioskach o wydanie zezwoleń samo wskazywało na określony czas zajęcia pasa drogowego, a ponadto w każdym zezwoleniu zawarte było pouczenie o obowiązku przywrócenia tego terenu do stanu poprzedniego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], powyższą decyzję utrzymało w mocy, zaznaczając, że stosownie do art.10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 200, poz. 1953) do postępowań administracyjnych wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy obowiązujące przed dniem 9 grudnia 2003 r. W ówczesnym stanie prawnym art. 36 ustawy o drogach publicznych stanowił, że w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego. Kolegium podkreśliło, że przy rozstrzyganiu spraw przewidzianych w powołanym przepisie ustawy o drogach publicznych istotny jest jedynie fakt zajmowania przez Spółkę pasa drogowego bez zezwolenia, a nie okoliczności, w jakich zajęcie to nastąpiło. Podobnie nie ma znaczenia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzający, że wybudowany przez Spółkę [...] pawilon nie stanowi samowoli budowlanej. Orzeczenie to oznacza jedynie, że brak jest podstaw do rozbiórki budynku jako samowoli budowlanej w trybie przepisów Prawa budowlanego. Nie wyklucza zaś możliwości prowadzenia odrębnego postępowania w oparciu o art. 36 ustawy o drogach publicznych. Przeszkodą w prowadzeniu takiego postępowania nie jest również fakt, iż pawilon został wybudowany w dobrej wierze, na podstawie wymaganych zezwoleń i decyzji, oraz jest użytkowany zgodnie z prawem. Okoliczności te nie konstytuują bowiem uprawnień Spółki [...] do dalszego zajmowania pasa drogowego, a potwierdzają jedynie zachowanie procedur związanych z realizacją inwestycji. Chybione jest także powołanie się przez Spółkę na art. 38 ustawy o drogach publicznych, stanowiący, iż istniejące w pasie drogowym budynki, obiekty inżynierskie i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten dotyczy jedynie obiektów budowlanych istniejących przed wejściem w życie cytowanej ustawy, natomiast przedmiotowy pawilon został wzniesiony po tej dacie. Nie można też podzielić argumentu strony, iż zastosowanie w sprawie znajduje art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, przewidujący, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, możliwość zlokalizowania w pasie drogowym urządzeń lub obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, jak również umieszczania takich urządzeń na obiektach mostowych. Przepis ten może być stosowany jedynie w postępowaniach o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie zaś przy orzekaniu o przywróceniu takiego pasa do stanu poprzedniego. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. [...] Sp. z o.o. dwoma skargami zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zarzuciło jej sprzeczność przyjętych ustaleń z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy; naruszenie prawa procesowego, przede wszystkim art. 156 § 1 pkt 2 i 3 oraz 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa) i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 16 maja 2002 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki; art. 8 kpa poprzez wewnętrznie sprzeczne działania organów administracji publicznej i art. 7 kpa przez "jednostronne kompilowanie materiału dowodowego, naruszające zasadę prawdy obiektywnej". Spółka podkreśliła również, iż organ odwoławczy nieprawidłowo zrównał samowolne zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu jego zajęcia. Zajęcie pasa drogowego przez [...] Sp. z o.o. było oparte o decyzje administracyjne, a zatem nie może być uznane za samowolne. Potwierdza to powołany powyżej, prawomocny wyrok NSA z dnia 16 maja 2002 r., który wiąże organy administracyjne. Ponadto, wydanie decyzji nakazującej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego, co de facto oznacza konieczność dokonania rozbiórki budynku, stoi w rażącej sprzeczności z wydaną przez ten sam organ decyzją z dnia 24 lipca 2000 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Spółka przypomniała także, że Dyrektor MZDMiZ bez zastrzeżeń zatwierdził obsługę komunikacyjną budynku oraz koncepcję wydzielenia działki z pasa drogowego pod zabudowę. Uzgodnienie takie uznać należy za wiążące organ, a w związku z tym bezprzedmiotowy staje się argument, iż [...] Sp. z o.o. było świadome, że zajęcie pasa drogowego ma charakter tymczasowy. Strona skarżąca wskazała ponadto, że fragment ulicy [...] został trwale wyłączony z ruchu, w jej ocenie nie istnieje zatem żadna potrzeba uzasadniająca żądanie zwrotu tego terenu na cele społeczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało dotychczasowe stanowisko, podkreślając, że Spółce [...] odmówiono wydania zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., utrzymaną z mocy zarówno przez organ odwoławczy, jak i sąd administracyjny. Nie ulega zatem wątpliwości, że w tej sytuacji organ administracji miał obowiązek podjąć kroki zmierzające do odtworzenia poprzedniej funkcji i sposobu zagospodarowania pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wspomnianym wyrokiem z dnia 30 marca 2006 r. oddalił skargę [...] Sp. Z o.o. w O.. W uzasadnieniu podał, że fakt pierwotnego legalnego zajęcia przez Spółkę [...] pasa drogowego nie oznacza, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 36 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśnił ponadto, że pojęcie "naruszenia pasa drogowego" zostało zdefiniowane w § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33, ze zm.) i zawiera w sobie zarówno samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jak i przekroczenie terminu jego zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Zatem zajmowanie pasa drogowego po upływie terminu określonego w posiadanym zezwoleniu mieści się w dyspozycji art. 36 ustawy o drogach publicznych. Odmienne rozumienie tego pojęcia prowadziłoby do sytuacji, gdy podmiot legitymujący się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w ściśle określonym terminie, mógłby dowolnie przedłużać ten okres bez jakichkolwiek konsekwencji. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego. Od 31 marca 2003 r. miało jednak miejsce naruszenie pasa drogowego przez Spółkę [...], które w tym dniu utraciło tytuł prawny do dalszego zajmowania pasa drogowego. Ponadto Sąd I instancji uznał, że zarzut skarżącego, jakoby zajęty teren nie stanowił pasa drogowego, jest niezasadny. W ewidencji gruntów obie działki zajmowane obecnie przez Spółkę [...] stanowią drogę. Brak również przesłanek wskazujących, iż nastąpiła zmiana przeznaczenia tych działek, bądź ich wydzielenie z pasa drogowego. Stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Nie może zatem ostać się argument skarżącego, iż teren, na którym znajduje się pawilon Spółki [...], nie jest wykorzystywany jako droga publiczna. Sąd wskazał także, że postępowanie wszczęte przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, jak również postępowanie dotyczące pozwolenia na użytkowanie budynku, nie jest tożsame z postępowaniem zmierzającym do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Dotyczy to również sytuacji, w których konsekwencją tego ostatniego postępowania będzie konieczność rozbiórki obiektu budowlanego. Bezzasadne jest zatem twierdzenie skarżącego, iż organ administracji naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnych i mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Sąd podkreślił również, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nie jest legalność decyzji odmawiającej zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego, która została już przesądzona prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt OSK 1048/04. Rozważania Sądu nie mogą także dotyczyć podziału działek nr [...] i [...] oraz wydzielenia ich części zajętych przez pawilon Spółki [...]. Kwestie te nie były bowiem przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. WSA w Olsztynie wyjaśnił ponadto, że sąd administracyjny dokonuje oceny zaskarżonych aktów wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Z tego powodu nie mógł uwzględnić argumentacji opartej na przekonaniu skarżącego, iż przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego jest niecelowe. Jednocześnie, Sąd uznał, że stwierdzenie naruszeń prawa w decyzji organu I instancji nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli w swoim rozstrzygnięciu organ ten konwalidował zaistniałe wcześniej naruszenie. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 i 2 kpa, uprawnienia organu odwoławczego nie są wyłącznie kasacyjne, ale także reformacyjne. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosło [...] Sp. z o.o. w O., reprezentowane przez radcę prawnego oraz adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o merytoryczne rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło: 1) nieważność postępowania w związku z naruszeniem art. 18 § 1 pkt 5 ustawy P.p.s.a., polegającym na wydaniu wyroku przy udziale sędzi [...], podlegającej wyłączeniu z mocy prawa, 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten pozwala na konwalidację naruszeń prawa dokonanych przez organ I instancji, 3) naruszenie przepisów postępowania na skutek uchylenia się przez Sąd I instancji od merytorycznego rozpatrzenia złożonej skargi, również w przedmiocie uwzględnienia w równym stopniu interesu społecznego i interesu obywatela, tj. przepisów art. 6, 7 i 8 kpa, poprzez stwierdzenie, że zasady współżycia społecznego nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, 4) naruszenie przepisów postępowania tj. "art. 106 § 2 i 3", 5) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności naruszenie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a., 6) naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 ustawy o drogach publicznych, polegające na jego błędnym zastosowaniu i błędnej wykładni, poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż przez naruszenie pasa drogowego należy rozumieć zajęcie bez zezwolenia, zdefiniowane w § 11 ust. 4 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. W uzasadnieniu jednej ze skarg kasacyjnych stwierdzono, że sędzia [...] była poprzednio etatowym członkiem SKO w O. i zajmowała się sprawą budynku [...] Sp. z o.o. Zdaniem pełnomocnika Spółki oznacza to, że wymieniona świadczyła usługi prawne na rzecz jednej ze stron postępowania, a zatem podlegała wyłączeniu z mocy prawa na podstawie art. 18 § 1 pkt 5 ustawy P.p.s.a. Ponieważ sędzia podlegający wyłączeniu zasiadał w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zachodzi przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że użyte w art. 36 ustawy o drogach publicznych pojęcie "samowolnego naruszenia pasa drogowego", które nie zostało w tej ustawie wyjaśnione, należy rozumieć zgodnie z wykładnią gramatyczną. Wykładnia ta nie daje podstaw do rozszerzenia tego pojęcia na zajmowanie pasa drogowego po terminie wyznaczonym w zezwoleniu. Samowolne naruszenie polegać musi bowiem na działaniu wiążącym się ze zmianą w pasie drogowym, wbrew wiedzy i woli zarządu drogi, nie może natomiast objawiać się brakiem działania, np. nieusunięciem obiektu. Jeżeli zatem organ administracji zamierza zastosować art. 36 ustawy o drogach publicznych, winien wykazać bezprawność działania polegającego na dokonaniu zmiany w pasie drogowym wyrażającym się samowolnym zajęciem owego pasa. W niniejszej sprawie fakt taki nie miał miejsca, bowiem skarżący legitymował się stosownymi zezwoleniami właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego celem pobudowania obiektu handlowego. Ponadto, pełnomocnik Spółki [...] wskazał, że Sąd I instancji, dokonując wykładni pojęć użytych w art. 36 ustawy o drogach publicznych, nieprawidłowo powołał się na rozporządzenie z dnia 24 stycznia 1986 r., bowiem akt ten utracił moc w grudniu 2004 r. Zdaniem skarżącego w chwili wydawania zaskarżonego wyroku, brak było zatem podstaw do odwoływania się do brzmienia tego aktu i ustalania znaczenia wyrażeń ustawowych w oparciu o jego przepisy. Ponadto zgodnie z art. 106 ustawy P.p.s.a., skarżący, a następnie organ zgłaszają swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia ( § 2), Sąd zaś może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (§ 3). Przepisy te jednoznacznie wskazują na kim i kiedy spoczywa ciężar dowodzenia w sprawie. Spółka uprawdopodobniła, że teren zajmowany pod jej pawilon w planie zagospodarowania przestrzennego O. nie stanowił jakiejkolwiek rezerwy pod budowę lub modernizację ulicy [...] oraz że od 1994 r. nie posiada on rzeczywistych cech drogi publicznej. Jeżeli SKO w O. zakwestionowało "wprowadzenie zmiany co do charakteru owego terenu", to winno tę okoliczność udowodnić, np. przez przedstawienie aktualnych wypisów z ewidencji gruntów lub budynków. Tego jednak Kolegium nie uczyniło. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutu nieważności postępowania wyjaśniło, iż w czasie prowadzenia postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego naruszonego przez Spółkę [...] pasa drogowego sędzia [...] nie była już członkiem etatowym SKO w O.. Organ podzielił także stanowisko Sądu I instancji, wskazując, że po 31 marca 2003 r. zajmowanie przez Spółkę pasa drogowego miało charakter samowolny, bowiem opierało się wyłącznie na własnej woli, wbrew istniejącym zakazom wynikającym z ustawy o drogach publicznych, bez zezwolenia i ze świadomością bezprawności swojego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia, co do zasady, wyznacza sam skarżący. Jeżeli Sąd II instancji, tak jak w niniejszej sprawie, nie stwierdzi z urzędu przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a., jego rola ogranicza się do rozważenia naruszeń prawa wskazanych w skardze kasacyjnej. Z własnej inicjatyw nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień. Nie jest bowiem uprawniony do zastępowania stron i ich profesjonalnych pełnomocników oraz konkretyzowania za nich, czy uzupełniania lub modyfikowania zarzutów kasacyjnych. Skargę kasacyjna można wnieść na dwóch podstawach przewidzianych w art. 174 ustawy P.p.s.a. [...] Spółka z o.o. złożone skargi oparło na obu z nich, a w ramach podstawy przewidzianej w punkcie 2 tego przepisu zakwestionowało nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Wobec tego w pierwszej kolejności konieczne jest rozważenie tego właśnie zarzutu jako mogącego wywołać najdalej idące skutki prawne. Spółka jako podstawę zarzutu nieważności postępowania podała wydanie zaskarżonego wyroku z udziałem sędziego, który, jej zdaniem, podlegał wyłączeniu z mocy ustawy, zgodnie z art. 18 § 1 pkt 5 ustawy P.p.s.a. Tak postawiony zarzut jest całkowicie chybiony i dowodzi całkowitego niezrozumienia pojęć " usługa", "świadczenie usług" oraz terminu "usługi prawne", a ponadto zasad funkcjonowania i roli orzeczniczej samorządowych kolegiów odwoławczych. W potocznym znaczeniu "usługa" to między innymi działalność służąca zaspokajaniu potrzeb ludzkich, "świadczenie usług" to zaś wykonywanie takiej działalności na rzecz innych osób. Określenie "usługi prawne" użyte natomiast w art. 18 § 1 pkt 5 ustawy P.p.s.a. obejmuje w szczególności sporządzenie opinii prawnych lub pism procesowych. W powołanym przepisie chodzi przy tym nie tylko o usługi prawne związane z daną sprawą, lecz wszelkie takie usługi świadczone na rzecz jednej ze stron. Świadczenie innych usług niż prawne to między innymi sporządzanie ekspertyz z zakresu księgowości. Stanowi ono podstawę wyłączenia sędziego, jeżeli usługi te związane są z sprawą sądowoadministracyjną (por. Słownik języka polskiego PWN 1978r, t.III str. 622 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str.50). W rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów, aby sędzia [...] świadczyła tego typu usługi w sprawie zajęcia przez Spółkę [...], pasa drogowego, czy w ogóle usługi na rzecz którejkolwiek ze stron postępowania. Wymieniona, przed powołaniem na stanowisko asesora WSA w Olsztynie, była członkiem etatowym SKO w O.. Sprawowanej tam funkcji orzeczniczej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w żaden sposób nie można utożsamiać ze świadczeniem jakichkolwiek usług na rzecz innych podmiotów. Brak zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do uwzględnienia żądania Spółki dotyczącego stwierdzenia nieważności postępowania na podstawie art.183 § 2 pkt 4 w zw. z art.18 § 1 pkt 5 ustawy P.p.s.a. Na marginesie dodać należy, chociaż także i ta przesłanka powinna być znana profesjonalnym pełnomocnikom skarżącego, że niezależnie od przyczyn wymienionych w art.18 strona mogła ubiegać się o wyłączenie sędziego na podstawie art.19 ustawy P.p.s.a. [...] Sp. z o.o. takiego wniosku jednak nie złożyło. Przechodząc do pozostałych zarzutów kasacyjnych należy zwrócić przede wszystkim uwagę na to, że związanie NSA granicami skargi kasacyjnej wymaga określenia przez samego skarżącego, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony poprzez wskazanie jego właściwego oznaczenia liczbowego i aktu normatywnego, w którym został on zawarty. Przy tym, jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka lub kilkanaście unormowań, to trzeba wyraźnie zaznaczyć, której z tych norm uchybiono. Jeden z pełnomocników Spółki zarzucił Sądowi I instancji naruszenie "art.145 § 1 ustawy P.p.s.a.". Tymczasem paragraf ten dzieli się na 3 punkty, a pierwszy z nich dodatkowo na 3 podpunkty. Brak sprecyzowania, która dokładnie z tych norm została naruszona zaskarżonym wyrokiem, czyni tak postawiony zarzut nieskutecznym. Niezależnie od tego podkreślenia również wymaga błędne zakwalifikowanie art.145 § 1 ustawy P.p.s.a. jako przepisu prawa materialnego, skoro bezspornie jest to norma o procesowym charakterze. Chybione są również zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 6, art. 7, art. 8 kpa. Podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów postępowania sądowego a nie administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie zostało zatem przyjęte, że formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania należy bezwzględnie wskazać konkretne przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego, działa bowiem na podstawie wspomnianej ustawy. Nie stosuje natomiast przy tej kontroli bezpośrednio przepisów kpa. Nie można więc skutecznie postawić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zarzutu naruszenia norm kpa, gdyż co do zasady nie jest on adresatem przepisów tego kodeksu. Zarzut naruszenia "art.106 § 2 i 3" został źle skonstruowany, gdyż w petitum skargi kasacyjnej nie powołano w ogóle aktu prawnego, w którym kwestionowane przepisy mają być zawarte. Dopiero w końcowej części uzasadnienia wskazano ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gdyby nawet przyjąć, że podstawa podana w pkt.4 skargi kasacyjnej z 18 maja 2006 r. odnosi się do art. 106 § 2 i 3 ustawy P.p.s.a., to i tak zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zasadą bowiem jest, że sądy administracyjne orzekają na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a.). Dla oceny legalności kontrolowanego aktu administracyjnego decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego podjęcia. Celem postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu – o ile nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych w powyższym zakresie wątpliwości. Sąd I instancji zasadnie nie dostrzegł takiej potrzeby, skoro z akt sprawy bezspornie wynika, że budynek Spółki posadowiony jest w części pasa drogowego oraz że teren ten nie został pozbawiony takiego charakteru w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych. Okoliczności te potwierdza szereg dowodów, w tym także dołączone do akt administracyjnych wpisy z ewidencji gruntów. Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przez Sąd I instancji art. 36 ustawy o drogach publicznych, należy uznać, że jest on nieuzasadniony. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej pojęcie "naruszenia pasa drogowego" pełnomocnik Spółki [...], utożsamia z samowolnym zajęciem tego pasa, wykluczając inne przypadki korzystania z pasa drogowego bez zezwolenia. W opinii autora skargi kasacyjnej naruszenie pasa drogowego może polegać wyłącznie na działaniu polegającym na dokonaniu zmian w pasie drogowym wbrew woli zarządcy drogi, co wynikać ma z wykładni gramatycznej art. 36 ustawy o drogach publicznych. Z taką interpretacją nie sposób się zgodzić. Zgodnie z ogólnymi regułami wykładni, w przypadku użycia przez ustawodawcę różnych pojęć należy uznać, że jest to zabieg celowy, mający różnicować ich zakres. Z tego względu utożsamianie pojęć "zajęcie pasa drogowego" oraz "naruszenie pasa drogowego" jest nieuprawnione. Zaprezentowana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia pojęcia "zajęcie pasa drogowego", jako czynności wiążącej się ze zmianą w pasie drogowym, jest poprawna. W niniejszej sprawie samowolne zajęcie pasa drogowego nie miało miejsca, czego nie kwestionują orany administracji. Jednak, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, pojęcie "naruszenia pasa drogowego" ma szerszy zakres i zawiera w sobie także inne działania i zaniechania dokonywane wbrew zarządcy drogi, w szczególności wbrew warunkom określonym w zezwoleniu. Takim naruszeniem jest także utrzymywanie w pasie drogowym urządzeń i obiektów, posadowionych w pasie drogowym na podstawie otrzymanego zezwolenia, po wygaśnięciu tego zezwolenia lub sprzecznie z określonymi w nim warunkami i terminami. Sama wykładnia logiczna i językowa posługującego się tym pojęciem art. 36 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że dalsze zajmowanie pasa drogowego po wygaśnięciu zezwolenia stanowi samowolne naruszenie tego pasa, obligujące zarządcę drogi do przywrócenia stanu poprzedniego. Pojęcie naruszenia wiąże się bowiem ze złamaniem obowiązujących reguł, które może przyjąć postać uchylania się do działań, do których dany podmiot jest zobowiązany. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 36 ustawy o drogach publicznych i właściwie zastosował ten przepis do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. W tym sanie rzeczy skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. NSA oddalił wniosek SKO w O. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż organ ten nie wykazał poniesienia jakichkolwiek kosztów związanych z tym postępowaniem.