II SA/Po 375/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2006r. przy udziale sprawy ze skargi E.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2005r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2004r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100,-zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/E. Brychcy /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska Dnia [...] lipca 2004r. do Prezydenta Miasta P. wpłynął wniosek E. K. z żądaniem wydania zaświadczenia o zgodności wykonanego obiektu tj. budynku o funkcji salonu fryzjerskiego, zlokalizowanego na działce przy ulicy [...],[...] według stanu prawnego na dzień [...] maja 2004r. tj. dzień wydania postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. Dołączono do niego postanowienie z dnia [...] marca 2004r., wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w sprawie o sygnaturze [...]. Podstawę prawną wydanego postanowienia określono w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) oraz w art. 123 kpa. Na inwestora nałożono w rozstrzygnięciu między innymi obowiązek przedstawienia zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wywiedziono, że obecny właściciel przedmiotowego obiektu budowlanego nie dysponuje pozwoleniem na budowę. Organ podkreślił, że z urzędu jest mu wiadome, że Prezydent Miasta P. nie wydał decyzji pozwolenia na budowę jakiegokolwiek obiektu na tej posesji. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] września 2004r. wydanym w oparciu o art. 219 kpa odmówił wydania zaświadczenia dotyczącego zrealizowanego obiektu, w którym mieści się lokal użytkowy (salon fryzjerski) na nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...],[...] oznaczonej jako działka numer [...], wykonanego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podkreślono, że w trakcie postępowania o legalizacji samowoli budowlanej weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych, a nie zakończonych w dniu wejścia w życie stosuje się przepisy po nowelizacji. Zgodnie z art. 48 ust. 3 prawa budowlanego po nowelizacji zaświadczenie wydane przez wójta, burmistrza, prezydenta winno stanowić o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu. Powołując się na treść art. 48 ust. 3 prawa budowlanego stwierdzono, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia na rzecz E. K. Odwołanie od powyższego postanowienia złożył E. K. Oświadczył, że podtrzymuje żądanie wydania zaświadczenia o zgodności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta P., który istniał do 31 grudnia 2003r. Budynek wybudowany został bowiem przez poprzedniego właściciela w roku 2000 do 2001. Skarżący podniósł także, że w jego ocenie organ nadinterpretował treść złożonego wniosku. Rozstrzygnięcie wykracza poza żądanie wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wywiedziono, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta P. odmówił wydania zaświadczenia z uwagi na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z uwagi na to, że zrealizowany obiekt jest samowolą. Zdaniem organu odwołującego argumentacja organu I instancji jest prawidłowa. Jak wynika z akt sprawy zrealizowany obiekt jest samowolą budowlaną. W przypadku rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych bez decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę nie ma prawnej możliwości sankcjonowania tych działań poprzez wydawanie ex tunc decyzji o warunkach zabudowy. Dla tego terenu nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego – i brak jest możliwości wydania wnioskowanego zaświadczenia. W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje szczególna procedura ustalenia warunków zabudowy ale dotyczy wyłącznie nowych obiektów. Skargę na powyższe postanowienie złożył E. K. Zarzucił naruszenie przepisów art. 219 kpa, 6, 7, 8, 9 kpa, przepisów art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz. U. z 2004r., Nr 93, poz. 888). Zdaniem skarżącego wykładnia przepisów prawa budowlanego dokonana przez organy administracji nie jest prawidłowa. Nie można bowiem żądać wydania zaświadczenia o przedstawieniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania skoro decyzji takiej inwestor nie uzyska dla inwestycji zrealizowanej. Przy interpretacji organu nie podlegałyby legalizacji obiekty wzniesione w warunkach samowoli na terenie P. tam gdzie od 01 kwietnia 2004r. nie obowiązywał plan. W ocenie skarżącego organ architektoniczno – budowlany mógłby odmówić wydania zaświadczenia tylko z tego powodu, że plan dla tego terenu nie obowiązywał co pozwoliłoby skarżącemu na kwestionowanie tego nakazu PINB-u. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia, które go poprzedzało. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało do tej pory prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny dający podstawę tych starań. Powyższe stanowi pewien środek ograniczenia żądania zaświadczeń i posługiwania się nimi. W obrocie prawnym zaświadczenia mogą wieść samodzielny żywot, niekoniecznie odpowiadając aktualnemu stanowi faktycznemu i prawnemu. Reglamentacja ich wystawienia spełnia postulat bezpieczeństwa obrotu prawnego. Jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, to organ ma obowiązek jego wystawienia bez wnikania w interes prawny osoby ubiegającej o zaświadczenie. Treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. W sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia. Wyróżnić należy trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: - brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; - niewłaściwość organu, do którego skierowano żądanie; - gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Z powyższych rozważań wynika jak duże znaczenie ustawodawca przywiązuje do treści żądania, skoro formą jego załatwienia może być zaświadczenie o treści żądanej bądź jego odmowa. Osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia winna zatem żądanie sformułować w sposób precyzyjny, odpowiadający treści art. 217 § 2 kpa. Organ zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego treści, także co do wymogów z art. 217 § 2 kpa winien żądać sprecyzowania ich przez żądającego. Obowiązek organu w tym zakresie kreowany jest przepisem art. 64 § 2 kpa. Nadto zaś wynika z fundamentalnych zasad procedury, w myśl których organy winny podejmować wszelkie kroki celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Są obowiązane także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Winny czuwać nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W niniejszej sprawie E. K. w piśmie skierowanym do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w P. zażądał wydania zaświadczenia o zgodności wykonanego obiektu według stanu prawnego na dzień [...] maja 2004r. tj. dzień wydania postanowienia przez PINB dla Miasta P. Do wniosku dołączył odpis postanowienia z dnia [...] marca 2004r. wydanego przez PINB dla miasta P. W postanowieniu tym został zobowiązany do przedstawienia zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza żądania E. K. prowadzi do wniosku, że zostało ono sformułowane w sposób mało precyzyjny w odniesieniu do wymogów koniecznych warunkujących jego wydanie, a zawartych w art. 217 § 2 kpa. Wprawdzie E. K. wnosi o wydanie zaświadczenia wg stanu prawnego jednak nie precyzuje o jaki stan prawny chodzi, zgodność z jakimi normami winna zostać nim wykazana. Wprawdzie z dołączonego do wniosku postanowienia wynika, że zobowiązano E. K. do dostarczenia zaświadczenia jednakże wymieniony nie sformułował jednoznacznie, że dąży do wydania zaświadczenia tej treści. Konieczność precyzyjnego formułowania żądań w przedmiocie wydania zaświadczenia szczegółowo przedstawiono w powyżej zamieszczonych rozważaniach. Skarżący we wniosku z dnia [...] lipca 2004r. nie wyjaśnił powodów, dla których wydane przez organ zaświadczenie miałoby odnosić się do daty [...] maja 2004r. Nie sposób takiego warunku odczytać z postanowienia z dnia [...] marca 2004r. A zatem wobec tak istotnych braków wniosku nie sposób uznać, że sprawa na tym etapie nadawała się do rozstrzygnięcia. Organy nie podjęły zatem wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W szczególności wbrew obowiązkowi płynącemu z art. 64 § 2 kpa, 7, 77 § 1 kpa nie zobowiązały E. K. do sprecyzowania jego żądania poprzez podanie precyzyjnej treści zaświadczenia, którego wydania domaga się, wykazania interesu prawnego w jego uzyskaniu bądź przepisu prawa, który taki obowiązek statuuje, także w odniesieniu do daty [...] maja 2004r. Zdaniem Sądu decydując o odmowie wydania zaświadczenia organ winien odnieść się do jasno sprecyzowanej treści w przedmiocie żądania jego wydania. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że wykazane w niniejszym uzasadnieniu naruszenia procedury i prawa materialnego jakich dopuściły się organy obydwu instancji wyczerpują znaczenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – i dlatego orzec należało jak w punkcie I sentencji. W sprawie zastosowano też art. 135 u.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Jak w punkcie II orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy jak wyżej. /-/E. Brychcy /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska kk