I SA/Wa 1331/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie NSA Cezary Pryca Asesor WSA Maria Tarnowska /spr./ Protokolant Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej - Oddział [...] w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister infrastruktury, decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu [...] Dyrekcji [...] w G. opłaty rocznej za zarząd terenem o łącznej pow. [...] m2, położonym w obrębie W., R., L., K., R., w części dotyczącej nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Minister Infrastruktury podał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia w trybie nadzoru prawidłowości decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] marca 1989 r. nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] marca 1989 r., w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha. Po rozpatrzeniu odwołania P., które podniosły, iż organ wojewódzki nie uzasadnił w należyty sposób rażącego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Zdaniem organu oznacza to, że przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci zarządu w sposób dorozumiany (wyrok NSA z dnia 18 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1419/91, publ. ONSA 1992/2/39). Z ustaleń organu wynika, że decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd, mający charakter faktyczny, nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu, który w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98, publ. LEX nr 47368). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 26 listopada 1998 r. NSA stwierdził, iż "organ administracyjny, mimo że nie wydał decyzji o ustanowieniu zarządu, decyzją ustanowił opłaty "za istniejące prawo zarządu", (...) ustanowienie opłat "za istniejące prawo zarządu" jest konsekwencją ustanowienia tego prawa, a nie odwrotnie. Skoro zatem skarżąca nie legitymuje się prawem zarządu do przedmiotowego gruntu w formie prawem przewidzianej, to nie mógł organ ustalać opłat za "istniejące prawo". Decyzja ta zatem w sposób rażący narusza przepisy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa)." - sygn. akt I SA 970/98, opubl. LEX nr 44556. Organ ponadto stwierdził, że z pisma Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w B. P. z dnia 17 czerwca 2004 r. wynika, że P. nie dysponują decyzją o przekazaniu w zarząd przedmiotowej nieruchomości. Art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, chyba że stwierdzi zaistnienie negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 kpa. Zdaniem organu, z odpisów z ksiąg wieczystych wynika, że prawo użytkowania wieczystego części działek objętych decyzją z dnia [...] marca 1989 r. zostało zbyte na rzecz osób fizycznych, jednakże decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ nie ma związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy decyzją dotyczącą jedynie ustalenia opłat za zarząd nieruchomością, a obrotem tą nieruchomością na rzecz osób trzecich. Ponadto, zdaniem organu, Przedsiębiorstwo P. nie jest stroną postępowania nadzorczego, wszczętego z urzędu, dotyczącego decyzji o ustaleniu opłat za zarząd innemu podmiotowi. Skargę na decyzję Ministra infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. Spółka Akcyjna, zarzucając decyzji rażące naruszenie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez uznanie, że uzyskanie gruntów państwowych może nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Skarżący podniósł, że błędnie uznano, że decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie jest wystarczającym dowodem istnienia zarządu, co jest sprzeczne z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest bezzasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1989 r. o ustaleniu [...] Dyrekcji [...] w G. opłaty rocznej za zarząd. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w trybie nadzoru – Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia w trybie nadzoru prawidłowości decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. nr [...] z dnia [...] marca 1989 r. w części działki nr [...]. Minister infrastruktury, decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu [...] Dyrekcji [...] w G. opłaty rocznej za zarząd terenem o łącznej pow. [...] m2, położonym w obrębie W., R., L., K., R., w części dotyczącej nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja, której nieważność stwierdzono, wydana została w dniu [...] marca 1989 r. Zgodnie z art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Jeśli zatem, zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 1989 r. państwowa jednostka organizacyjna uzyskała grunt państwowy w zarząd, to terenowy organ administracji państwowej ustalał opłaty za ustanowiony zarząd, w formie opłat rocznych, stosownie do art. 47 ust. 1 tej ustawy. Artykuł 47 znajduje się w rozdziale 5 ustawy – "Ustalanie cen nieruchomości państwowych, opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania oraz innych opłat". Skoro opłaty ustalane są z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania, to oznacza, że najpierw musi powstać stosowny tytuł prawny – zarząd, a dopiero potem zostaje ustalona opłata. Jeśli natomiast zarząd nie został ustanowiony, to oznacza, że zarządu nie ma, i nie ma tytułu prawnego do ustalenia opłaty za zarząd. Prawidłowo organ uznał, że przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały możliwości uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci zarządu w sposób dorozumiany, jak również, że decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd, mający charakter faktyczny, nie jest dowodem ustanowienia zarządu, który w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Ponadto Sąd nie podziela wyrażonego w skardze poglądu, iż błędnie uznano, że decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie jest wystarczającym dowodem istnienia zarządu, co jest sprzeczne z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Jeśli bowiem decyzja, której nieważność stwierdzono, wydana została w dniu [...] marca 1989 r., to prawidłowość tej decyzji należało ocenić w aspekcie zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej wydania. Nie można natomiast oceniać tej decyzji w aspekcie zgodności z nieobowiązującym wówczas rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Rozporządzenie to zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1998 r. Nr 115, poz. 741), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. i zastąpiła ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.