IV SA/Wr 109/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska(sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie: odmowy udzielenia zasiłku celowego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez L. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...]wydana z powołaniem się na art. 138§ 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z poz. zm.), utrzymująca w mocy decyzję kierownika Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 1 i 2, art. 39, art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie jednostki budżetowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej Wrocławia Nr 7, poz. 328) oraz upoważnienia nr [...]Prezydenta W. z dnia [...] r., odmawiająca przyznania L. F. zasiłku celowego. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem L. F. adresowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o udzielenie pomocy finansowej na pokrycie kosztów wysłania kwestionariusza osobowego, kosztów związanych z poszukiwaniem zatrudnienia, opłatą skrytki pocztowej, z opłatą za egzamin z matematyki, kosztów związanych z wyrobieniem zdjęć oraz kosztów leków. Organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził , że strona uchyla się od udziału w czynnościach postępowania administracyjnego w formie wywiadu środowiskowego w miejscu faktycznego zamieszkania (pobytu), zaś wskazane przez nią miejsce przebywania – Dworzec Główny PKP, peron [...] – nie zostało potwierdzone przez służby działające na terenie dworca, jak również przez pracowników socjalnych Zespołu. Natomiast wskazany przez stronę adres korespondencyjny tj. adres Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie pozwalał na przekazywanie korespondencji, co również - zdaniem organu -utrudniało prowadzenie postępowania administracyjnego. Organ I instancji potraktował zachowanie strony jako brak zgody na zbieranie danych wymaganych przepisami ustawy o pomocy społecznej. Wskazał też na okoliczność dobrowolnej rezygnacji przez stronę z zatrudnienia i propozycję skorzystania przez nią z pomocy w formie rzeczowej oraz pracy socjalnej, a także skorzystanie ze schronienia w placówkach pomocowych. Nadto organ stwierdził , że nie ma możliwości ustalenia faktycznego miejsca pobytu L. F. , jak i stwierdzenia czy jest on osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej P. F. podniósł , że od [...]r. nie uzyskuje żadnych dochodów i przebywa w różnych miejscach we W. . Odwołujący zaprzeczył , jakoby nie było możliwości ustalenia miejsca jego pobytu wskazując, że wielokrotnie umawiał się z pracownikiem socjalnym na ul. P. [...]we W. (peronie [...] Dworca Głównego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podniósł , że wielokrotnie zwracał się o pomoc do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o zalegalizowanie pobytu we W., lecz Ośrodek Pomocy Społecznej nie podejmował żadnych działań zmierzających do poprawy jego sytuacji życiowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w motywach zaskarżonej decyzji wskazało , że przesłanką pozwalającą na przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej jest spełnienie przez osobę ubiegającą się o wsparcie ustawowego kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7, takich jak np.: bezrobocie, długotrwała choroba. Zgodnie z art. 39 tej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zdaniem organu odwoławczego świadczenie to nie ma charakteru obowiązkowego , a pomoc społeczna jest instytucją mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a osoby i rodziny korzystające z pomocy są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to , że świadczenia przewidziane ustawą o pomocy społecznej adresowane są do tych osób, które wykorzystały własne uprawnienia zasoby i możliwości, a mimo to nadal znajdują się w trudnej sytuacji życiowej. Jak dodatkowo wskazał organ - przez własne zasoby i możliwości należy rozumieć oprócz sytuacji materialnej i dochodowej również dobra materialne oraz osobistą aktywność i rozwiązywaniu problemów życiowych, jak również gotowość do podejmowania samodzielnych prób rozwiązania własnej trudnej sytuacji. W tym kontekście samo pozostawanie bez pracy i środków do życia nie stanowi jeszcze o automatycznym uznaniu osoby ubiegającej się o zasiłek za uprawnioną do tego zasiłku. Zasiłek przysługuje tylko wtedy, gdy z jednej strony jest to uzasadnione złą kondycją finansową wnioskodawcy, a z drugiej sytuacją, w której mimo podjęcia wszelkich starań, osoba nie jest w stanie podjąć pracy z różnych niezależnych od siebie powodów i nie ma możliwości uzyskania pomocy od osób bliskich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się z organem I instancji , że L. F. nie współdziała z pracownikami socjalnymi, uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu w miejscu faktycznego zamieszkiwania, (jego stałemu przebywaniu na dworcu PKP zaprzeczyli pracownicy kolei), nadto,że wnioskodawca zrezygnował z pracy, przez co doprowadził do pogorszenia swojej sytuacji materialnej. Podkreślił organ odwoławczy ,że to nie pracownicy socjalni obowiązani są podjąć czynności zmierzające do poprawy sytuacji życiowej wnioskodawcy, ale przede wszystkim on sam powinien takie działania podejmować, a organ może jedynie wspierać podopiecznego w miarę swoich możliwości. W skardze na decyzję ostateczną L. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponawiając zarzuty podniesione w odwołaniu, Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowo-administracyjnego skarżący pismem procesowym z dnia [...]r. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji , podnosząc zarzut naruszenia przepisu art.106 ust.4 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego. Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,iż wydano ją w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy zgodnie z przedmiotem sprawy. Podstawę materialno-prawną obu wydanych w sprawie decyzji stanowią obowiązujące w czasie wydawania kwestionowanej decyzji przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 z poz. zm.) - zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej. Ocena zasadności rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem osądu wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej zawartej w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy, według którego pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, iż pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazać w tym miejscu również należy , że pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Zgodnie z art. 36 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego jak i nie pieniężnego, a jednym z nich jest określony w art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy. Według tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że nie ma ono charakteru zamkniętego. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten ogranicza krąg potencjalnych odbiorców świadczeń pieniężnych tylko do osób spełniających ustawowe kryterium dochodowe, przy dodatkowym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej - w tym między innymi: bezdomności, ubóstwa, bezrobocia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy, według którego spełnienie powyższych przesłanek nie jest wystarczającą gwarancją dla wnioskodawcy do uzyskania świadczenia, albowiem dodatkowo w ustawie określono przesłankę obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Powyższy obowiązek został przez ustawodawcę wyrażony wprost w przepisie art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia pomocy społecznej. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej . Temu obowiązkowi organy obu instancji w rozpatrywanej sprawie zadość uczyniły. Z poczynionych przez nich ustaleń wynika, że postępowanie osoby posiadającej wyuczony zawód i stałe zatrudnienie, która z własnej woli rezygnuje z zatrudnienia, domagając się do organów zagwarantowania pracy za wyższe wynagrodzenie jest działaniem noszącym znamiona nie wywiązywania z nałożonego ustawą obowiązku. Skoro strona świadomie zrezygnowała z pracy, to powinna również przewidzieć konsekwencje swojego postępowania , w tym również to, że działanie jej jest również świadomym pozbawieniem się środków do życia. Prawidłowo wywiódł organ, że przez własne zasoby i możliwości należy rozumieć oprócz sytuacji materialnej i dochodowej również dobra materialne oraz osobistą aktywność w rozwiązywaniu problemów życiowych. Należy pamiętać o tym ,że realizacja uprawnień świadczeniobiorcy na podstawie ustawy o pomocy społecznej wymaga spełnienia przez niego określonych warunków , które powinny być oceniane w kontekście zasad i celów pomocy społecznej . Przede wszystkim pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła utrzymania , zwłaszcza gdy dotyczy osób , które mają wszelkie warunki , aby podjąć pracę . Dotyczy to również osób , które dokonują dezaktywizacji zawodowej na własne żądanie. Wobec tego mają rację organy orzekające w sprawie , że postawa uprawnionego również nie wypełnia ustawowo określonej przesłanki współdziałania. Również odmowa podania przez skarżącego informacji na temat rzeczywistego miejsca pobytu, a także miejsca gdzie przechowuje swe rzeczy osobiste i dokonuje czynności sanitarno - higienicznych świadczy o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, która obwarowana jest sankcją w postaci możliwości odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Jednakże z uwagi na to ,że omawiany obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, bez sprecyzowania skutków jego niewykonania, wobec tego wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Wynika z tego, że decyzja o przyznaniu tego świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Organ nie jest w przypadku wydania takiej decyzji związany normą prawa materialnego, z tym że argumentacja organu co do udzielenia bądź nie udzielenia pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uznaniowy charakter decyzji sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola takich decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/29). Natomiast uprawnienie organu w zakresie wpływu dokonanej przez niego negatywnej oceny postawy strony ubiegającej się o pomoc w zakresie przyznania świadczenia określone zostały wprost w przepisach art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Według przywołanych przepisów w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego, a brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że skarżący uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu faktycznego zamieszkiwania. Liczne adnotacje urzędowe pracowników socjalnych, którzy wielokrotnie podejmowali próby zweryfikowania miejsca zamieszkania skarżącego przy asyście funkcjonariuszy Straży Ochrony Kolei, a także informacje uzyskane z Komisariatu Kolejowego Komendy Wojewódzkiej Policji we W. oraz liczna korespondencja z właściwymi organami przeczą twierdzeniu strony jakoby stałe zamieszkiwała ona na Dworcu Głównym PKP we W.. Wobec tego w tym zakresie uznać należało, iż organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego - o czym świadczy również zawarte w aktach pismo przedłużające termin załatwienia sprawy do momentu uzyskania niezbędnych do tego informacji -, a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. Nie może również odnieść zamierzonego skutku prawnego zarzut naruszenia przepisu art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jednakże w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu, o czym stanowi przepis art. 107 ust. 4 powołanej wyżej ustawy . Z kolei przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 1220) przewiduje, że wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Natomiast § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia stanowi dalej , że wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia pomocy społecznej. Przy czym zgodnie z § 6 ust. 9 wskazanego rozporządzenia, który określa techniczną formę realizacji aktualizacji wywiadu, w przypadku, gdy osoba lub rodzina ubiega się po raz kolejny o przyznanie świadczenia albo gdy nastąpiła zmiana sytuacji osobistej lub majątkowej osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń pieniężnych, wypełnia się część IV kwestionariusza wywiadu. Ma rację skarżący kiedy twierdzi , że w realiach rozpatrywanej sprawy nie przeprowadzono w wymaganej formie tj. poprzez wypełnienie części IV formularza wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji w przedmiocie wnioskowanego świadczenia. Potwierdza to analiza materiału aktowy sprawy. Jednakże należy zauważyć , że w dniu [...]r. organ przeprowadził wywiad środowiskowy w sprawie o przyznanie zasiłku celowego zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...]. W wyniku złożenia przez skarżącego w dniu [...]r. kolejnego przedmiotowego wniosku o przyznania zasiłku celowego , organ nie miał obowiązku przeprowadzać wywiadu środowiskowego kolejny raz, gdyż wystarczająca w tym zakresie jest aktualizacja wywiadu - technicznie polegająca na wypełnieniu części IV kwestionariusza - obejmującej dane dotyczące sytuacji zawodowej wnioskodawcy. Jakkolwiek w aktach badanej sprawy stwierdzono brak tej części formularza wywiadu środowiskowego , odzwierciedlającej aktualizację wywiadu, jednakże znajduje się w nich wypełniony i podpisany przez stronę kwestionariusz osobowy, zawierający informacje na temat sytuacji zawodowej skarżącego, których zakres jest analogiczny jak informacji zawartych w części IV kwestionariusza wywiadu środowiskowego, a informacje podane w kwestionariuszu osobowym stopniem szczegółowości przewyższają nawet informacje wymagane przy aktualizacji wywiadu środowiskowego. Słuszna bowiem wydaje się teza o konieczności oddzielenia dwóch instytucji proceduralnych , a to przeprowadzenia wywiadu i wypełnienia kwestionariusza . Wywiad jest sposobem pozyskania informacji i zbierania materiału dowodowego w sprawie , natomiast kwestionariusz jest sposobem utrwalania zebranych informacji , szczególną formą protokołu w rozumieniu k.p.a. Wobec tego przyjąć należało, że organy obu instancji były w posiadaniu wymaganych prawem informacji niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie, a brak technicznej formy przewidzianej przepisami prawa aktualizacji wywiadu środowiskowego nie jest uchybieniem, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z kolei odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi nie można stwierdzić , iż każdej osobie znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej przysługuje pomoc socjalna . W ustawie o pomocy społecznej ustawodawca unika wyraźnej kategoryzacji prawa do pomocy społecznej . Przepisu takiego nie zawiera ani ustawa o pomocy społecznej , ani Konstytucja RP . Ustawa zasadnicza stanowi jedynie o prawie do zabezpieczenia społecznego , a samo powołanie się na ten przepis nie jest wystarczającą podstawą do udzielenia świadczenia z pomocy społecznej . W kwestii bezpośredniego zastosowania Konstytucji wypowiedział się Sąd Najwyższy , orzekając ,że art.32 ust.2 ( dotyczący zasady równości) i art.67 Konstytucji nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej ( por. wyrok z dnia 14 marca 2002r. III RN 141/01, OSNP 2002, nr 24 , poz.584) . Zakres uprawnień świadczeniobiorców wyznaczają głównie przepisy ustawy o pomocy społecznej , wydane na jej podstawie rozporządzenia oraz prawo miejscowe. Jedynie pośrednio wpływ na realizację uprawnień socjalnych jednostki mają ustawowo określone zadania administracji publicznej . Jednakże wyodrębnienie kategorii obowiązkowych zadań własnych gminy nie gwarantuje jednostce przyznania pomocy , ani nie stwarza podstaw prawnych dla niej do wnoszenia roszczeń w tym zakresie . Ostatecznie o zakresie uprawnień świadczeniobiorców przesądzają przepisy ustawy o pomocy społecznej. Konkludując powyższe uznać należy, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) .