IV SA/Wa 33/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Olga Szczypkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa O. w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Towarzystwa O. w G. kwotę 115 ( sto piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ogólnopolskie Towarzystwo O. w G. (O.) wnioskiem z dnia 7 lipca 2005r. wystąpiło do Burmistrza Miasta i Gminy K. – powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – zwanej dalej: K.p.a. (Dz.U z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) – z żądaniem dopuszczenia do udziału na prawach strony do toczącego się postępowania administracyjnym w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie lewego wału przeciwpowodziowego rzeki W. poniżej ujścia J., aż do granicy z Dzielnicą W. W. oraz na przebudowie obwałowań ujściowego odcinka J. w gminie K.. W uzasadnieniu wniosku wskazało, iż jest organizacją społeczną, której głównym statutowym celem działania jest ochrona siedlisk dziko żyjących gatunków ptaków. Z racji tego, iż wymieniona inwestycja będzie lokalizowana na terenie, na którym znajdują się m. in. unikatowe siedliska ptaków wodno-błotnych, objęte obszarowymi formami ochrony przyrody wysokiej rangi, udział O. w postępowaniu ustalającym lokalizację celu publicznego jest uzasadniony celami statutowymi. Burmistrza Gminy K. postanowieniem z dnia [...] września 2005r. - na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 113, poz. 954) - odmówił Ogólnopolskiemu Towarzystwu O. dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wyżej opisanej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 28 lipca 2005r. weszła w życie ustawa z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, która dokonała nowelizacji ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627, ze zm.). Zmiana ta doprowadziła do wyłączenia z postępowania ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu postępowanie w sprawie oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Obecnie wymienione postępowanie kończy się odrębną decyzją, a organizacje ekologiczne uczestniczą w nim na podstawie art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska. W tej sytuacji żądanie wnioskodawcy o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest przedwczesne, a zgłoszone przez niego wnioski są bezprzedmiotowe. Na powyższe postanowienie Ogólnopolskie Towarzystwo O. wniosło zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2005r. - na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. - utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż zgodnie z dyspozycją art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem m.in. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wskazał, za organem pierwszej instancji, iż nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie ochrony środowiska. Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu wprowadzonym art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw) realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar, dopuszczalna jest wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zmiana ta doprowadziła do wyłączenia z postępowania ustalającego warunki zabudowy postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obecnie postępowanie to kończy się odrębną decyzją, a organizacje ekologiczne uczestniczą w nim na podstawie art. 33 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Oznacza to, iż w obowiązującym stanie prawnym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymagające uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, nie jest już wymogiem do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego). W chwili obecnej - zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska - wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Organ – wobec treści art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw stanowiącego, iż do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu – zwrócił się do inwestora, tj. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. z pytaniem, czy wszczęte na jego wniosek postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winno być prowadzone na zasadach dotychczasowych. Jednocześnie pouczył, iż w przypadku niezłożenia w zakreślonym terminie pisemnego wniosku o kontynuowanie postępowania w oparciu o przepisy dotychczasowe, organ zastosuje nową regulację. Brak odpowiedzi inwestora skutkowało prowadzeniem postępowania zgodnie z pouczeniem. W tej sytuacji organ wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, w postępowaniu w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa. Organizacje ekologiczne, które (powołując się na miejsce swego działania) - w myśl art. 33 ust. 1 powołanej ustawy - zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. W takim przypadku dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ochrony środowiska nie wymaga wydania postanowienia. W konsekwencji powyższych wywodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż udział organizacji ekologicznych, w tym również skarżącego, w postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa, możliwy jest w postępowaniu w ramach, którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Ogólnopolskie Towarzystwo O. w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2005r. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzuciło rażące naruszenie art. 31 § 1, 2, 3 K.p.a., błędne zastosowanie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw i art. 33, 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącego organy niewłaściwie uznały, że w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nienależącym do postępowań określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska jako "wymagające udziału społeczeństwa", wykluczony jest udział organizacji społecznej na prawach strony zgodnie z normą art. 31 § 3 K.p.a. Innymi słowy, przywilej organizacji ekologicznych jaki wynika z zapisu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, uniemożliwia uczestniczenie tych organizacji na prawach strony w innych postępowaniach, poza tymi w których sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Strona skarżąca uważa - wbrew twierdzeniom organu - iż w sprawach dotyczących postępowań w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U., nr 80, poz. 717, ze zm.), wyklucza się jedynie stosowanie zapisu art. 31 § 4 K.p.a. (art. 53 ust. 2 ustawy p.z.p.). Z tego wynika, iż organizacja społeczna ma pełne prawo - w przypadku istnienia interesu społecznego, jak również zgodności zamierzenia z jej statutowymi celami działalności - uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony jakie daje art. 31 § 3 K.p.a, po dopuszczeniu - przez organ - do udziału na mocy postanowienia. Ogólnopolskie Towarzystwo O. podniosło, iż organy w ogóle nie rozważyły kwestii dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu, pod kątem zasadności udziału ze względu na cele statutowe i z punktu widzenia przemawiania za jego udziałem interesu społecznego. Odmowa została wydana jedynie z uwagi na to, iż omawiane postępowanie nie wymaga sporządzenia przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ostatecznie stwierdziło, iż wobec istnienia niepodważalnego interesu społecznego oraz powiązania zamierzonej inwestycji z jego celami statutowymi, udział O. w spornym postępowaniu jest w pełni uzasadniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. Uznał, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2005r., jaki i utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia [...] września 2005r., naruszają prawo. Podstawowym obowiązkiem organu w postępowaniu z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie stron postępowania, które następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 K.p.a. Warunkiem uzyskania więc statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. Stroną będzie zatem wnioskodawca, który żąda ustalenia lokalizacji inwestycji, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, jak również osoby uprawnione w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Obowiązująca regulacja prawna daje też możliwość udziału w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego organizacji społecznej, jeżeli uzasadniają to jej cele statutowe i przemawia za tym interes społeczny. Organizacja może wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w oparciu o art. 31 § 1 K.p.a. W przypadku wystąpienia z takim żądaniem organ - po analizie statutu organizacji pod kątem powiązań toczącego się postępowania z jej celami statutowymi i stwierdzeniu, czy jej udziału wymaga interes społeczny - rozstrzyga w przedmiocie dopuszczenia do postępowania. Organizacja społeczna w przypadku dopuszczenia do udziału w postępowaniu, uczestniczy w nim, korzystając ze wszystkich praw przysługujących stronie (art. 31 § 3 K.p.a.). Z powyższego wynika, iż w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego znajduje zastosowanie wprost art. 31 K.p.a., z wyłączeniem (jedynym) – jakie wprowadza art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) – stosowania § 4. Przedmiotowe wyłączenie oznacza tylko tyle, że organ wszczynający postępowanie nie musi zawiadamiać o tym organizacji społecznej, zatem nie musi wykazywać aktywności w poszukiwaniu zainteresowanych organizacji społecznych, mogących spełniać przedstawione wyżej warunki. W każdym zaś przypadku powinien dopuścić organizację społeczną - na jej żądanie - do udziału w postępowaniu na prawach strony, jeżeli uzna przesłanki jej udziału za spełnione (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 423). Powyższe dowodzi, iż wskazany przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu ustalającym lokalizację inwestycji celu publicznego na prawach strony organizacji społecznej. Dopuszczenie to winno nastąpić – na zasadzie art. 31 § 2 K.p.a. - zawsze, gdy organizacja społeczna wystąpi z takim żądaniem, a toczące się postępowanie wiąże się z celami statutowymi organizacji, jak również jej udziału w postępowaniu wymaga interes społeczny (art. 31 § 1 K.p.a.). Bezspornym jest fakt, iż Ogólnopolskie Towarzystwo O. w G. – w trakcie toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej m. in. na przebudowie lewego wału przeciwpowodziowego rzeki W., czyli terenów na których znajdują się siedliska ptaków, jak również stanowiących korytarz ekologiczny o ponadregionalnym znaczeniu (szlak wędrówek wielu gatunków ptaków) – wystąpiło z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Oznacza to, iż jedynym zadaniem organu – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – będzie dokonanie analizy celów statutowych tejże organizacji w aspekcie związku z toczącym się postępowaniem i ocenienie, czy udziału organizacji wymaga interes społeczny. W efekcie wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w spornym postępowaniu na prawach strony. W świetle poczynionych wywodów – w ocenie Sądu - zbędnym było rozważanie, jakie poczyniły organy, dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu ustalającym lokalizację celu publicznego (którego źródło regulacji stanową art. 50 – 58 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w kontekście przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Zasadą jest, iż organ rozstrzyga sprawę w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu orzekania. W chwili wydawania przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji kwestionowanych postanowień, obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska w nowym brzmieniu. Oznacza to, iż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie stanowiło już części postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor nie złożył też wniosku z żądaniem stosowania przepisów dotychczasowych. Zatem dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu – jako organizacji społecznej - winno być rozważane wyłącznie w aspekcie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nietrafne było więc i powoływanie się przez organy na zasady szczególne, na jakich przysługuje prawo przyłączenia się do postępowania organizacji ekologicznej (będącej organizacją społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska) w trybie określonym w art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska i stwierdzenie, że żądanie zgłoszenia udziału w postępowaniu skarżącego jest przedwczesne. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 31 K.p.a. i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji, zasądzając jednocześnie na rzecz skarżącego - zgodnie z art. 200 P.p.s.a. - zwrot kosztów postępowania sądowego. W orzeczeniu nie zamieszono – pomimo wniosku skarżącego złożonego na rozprawie – rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 P.p.s.a., jako że zaskarżone postanowienie jest aktem administracyjnym "odmownym", a więc niepodlegającym wykonaniu.