I OSK 1036/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska – spr., Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia delegowany WSA Maria Werpachowska, , Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. – "L." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 91/06 w sprawie ze skargi E. T. – "L." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuję do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza na rzecz E. T. od Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 550 zł (pięćset pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 91/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "L." wniesioną na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 listopada 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego - po rozpatrzeniu odwołania E. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "L." i po powołaniu się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 18 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz Ip. 1.2.2 pkt 3 załącznika do ustawy - utrzymał w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego zapadła w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu 27 lipca 2005 r. w [...], na ul. [...], na przystanku PKS, obok budynku [...] stwierdzono, że pojazd marki Mercedes-Benz o nr rej. [...], należący do przedsiębiorcy - E. T., a prowadzony przez A. W., zabrał trzech pasażerów z tego przystanku, pomimo iż nie znajdował się on w rozkładzie jazdy. Przewóz drogowy odbywał się na trasie [...]. Kierowca okazał podczas kontroli zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, wydane przez Marszałka Województwa Podlaskiego w dniu 21 marca 2005 r. i uprawniające przedsiębiorcę do wykonywania regularnych przewozów osób na trasie [...]. W rozkładzie jazdy nie figurował jednak przystanek oznaczony jako "ul. [...]". Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół kontroli, który kierowca podpisał bez uwag, zamieszczając w nim odręczną notatkę o treści: "Uwag co do treści nie wnoszę". Strona w trakcie postępowania podnosiła, że w związku z bliskim sąsiedztwem ulic [...] i [...] została wybrana wspólna nazwa przeciwległych przystanków jako "ul. [...]". Przystanek, na którym zatrzymał się kierowca, był przystankiem właściwym, znajdował się w odległości 2,6 km między przystankami i był pierwszym przystankiem na trasie. Taka odległość została wskazana w zezwoleniu, strona zarzuciła organowi wydającemu zezwolenie, że nie dość wnikliwie wyjaśnił stan faktyczny w postępowaniu o udzielenie zezwolenia. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i z Zarządu Dróg Miejskich w [...] uzyskał informację o dokładnym miejscu usytuowania przystanku "ul. [...]" i jego położeniu względem ulicy [...]. Z pisma organu z dnia 18 sierpnia 2005 r. wynikało, że skarżący może korzystać do dnia 31 grudnia 2005 r. z przystanku autobusowego PKS zlokalizowanego naprzeciw siedziby [...] w pasie drogi ul. [...]. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, z zebranego materiału dowodowego wynikało, że regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym wykonywany był z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. Organ powołał się na art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o transporcie, zgodnie z którymi, wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia. W zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się przystanki. W rozkładzie jazdy na trasie [...] nie ma przystanku przy ul. [...]. Skarżący wprawdzie ma zgodę na korzystanie z tego przystanku (na którym zatrzymał się skontrolowany pojazd), lecz nie przedstawił go do zatwierdzenia organowi wydającemu zezwolenie, tj. marszałkowi województwa. Wskazana decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], stała się przedmiotem skargi E. T. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "L." - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu swego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, stąd też oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd wskazał, że kontroli podlegał przewóz realizowany na podstawie zezwolenia nr 237 z dnia 23 marca 2005 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...]. Zezwolenie wydane zostało na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2001 r. o transporcie drogowym. Godziny przyjazdu i odjazdu oraz przystanki zawarte były w rozkładzie jazdy, który jest integralną częścią zezwolenia. Zdaniem Sądu, skarżący miał obowiązek wykonywać transport zgodnie z powyższym zezwoleniem, a więc z zatrzymywaniem pojazdu na przystanku określonym jako "[...]". Przeprowadzona kontrola wykazała, że przewóz wykonywano z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. Potwierdzeniem tego faktu jest protokół kontroli podpisany bez uwag przez kierującego pojazdem. Skarżący nie negował, że kontrolowany pojazd zatrzymał się na innym przystanku niż wskazany w rozkładzie jazdy, usprawiedliwiał tylko, dlaczego wybrał jedną, wspólną nazwę dla dwóch przystanków, nie zgadzał się z odpowiedzialnością za stwierdzone naruszenie. Ustawa o transporcie drogowym w art. 92 penalizuje wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających jej z przepisów. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że skarżący E. T. wykonywał transport drogowy osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących wyznaczonych przystanków, co uzasadniało jego ukaranie. Zdaniem Sądu, organ nie uchybił art. art. 7, 8, 9 i 11 K.p.a., bowiem zebrał dowody w sprawie oraz należycie je ocenił. Sąd uznał, że organ naruszył art. 10 § 1 K.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ podstawowym dowodem w niej był protokół kontroli, który skarżący otrzymał wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i informacją o uprawnieniach wynikających z tego przepisu. Od powyższego wyroku skarżący E. T. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: 1) art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przez błędną ich wykładnię polegającą na nietrafnej interpretacji pojęcia przystanku w rozkładzie jazdy oraz błędne przyjęcie, iż sama nazwa przystanku decyduje o jego lokalizacji, chociaż nazwa jest jedynie elementem składowym rozkładu jazdy, a o lokalizacji przystanku decyduje całokształt elementów zawartych w rozkładzie jazdy, tj. godziny odjazdów środków transportowych, numeracja kolejnych przystanków, długość linii komunikacyjnej i odległość między przystankami, a ponadto przez niewłaściwe przyjęcie, że skarżący wykonywał przewóz niezgodnie z rozkładem jazdy oraz wydanym zezwoleniem; 2) art. 74 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że protokół kontroli jest dowodem stwierdzającym, iż nastąpiło naruszenie zasad wykonywania przewozu zawartych w zezwoleniu. W ramach natomiast drugiej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: 1) art. 106 § 3 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie przedłożonego postanowienia Urzędu Miejskiego z dnia [...] i bez wskazania w uzasadnieniu wyroku przyczyn tego pominięcia, a także przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska i twierdzeń skarżącego zawartych w jego pismach z dnia 27 lipca 2005 r., 2 i 29 sierpnia 2005 r., 8 grudnia 2005 r. i 27 marca 2006 r.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 145 § 2 P.p.s.a. przez oddalenie skargi i pominięcie naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracyjne obu instancji, tj. art. 7, 8, 9 i 11 oraz art. 10 § 1 K.p.a., a polegające na: a) niezebraniu przez organy obu instancji pełnego materiału dowodowego i przyjęciu, że organ pierwszej instancji nie ma obowiązku poszukiwania dowodów służących ustaleniu prawdy obiektywnej oraz niewyjaśnieniu w sposób wszechstronny sprawy co doprowadziło do oparcia się jedynie na dowodzie z protokółu kontroli, b) przekroczeniu przez organ obu instancji granic swobodnej oceny dowodów przez nieuwzględnienie dowodów przedłożonych przez skarżącego, w tym jego wyjaśnień, c) uniemożliwieniu skarżącemu przed wydaniem decyzji zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przez co został on pozbawiony możliwości obrony swoich praw, d) braku uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanych decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie uznał, że wykonywany przez niego transport był niezgodny z udzielonym zezwoleniem. W złożonym w dniu 21 lipca 2004 r. wniosku do Marszałka Województwa Podlaskiego o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...] skarżący dołączył bowiem wymagane załączniki, w tym rozkład jazdy. Przystanek określony nazwą "[...]" jest zgodny z uzyskanym zezwoleniem w Zarządzie Dróg Transportu Miejskiego w [...] dnia 21 maja 2004 r., a ponadto potwierdzony został przez ten sam Urząd postanowieniem z dnia [...] o uzgodnieniu planowanego przebiegu linii komunikacyjnej [...] w granicach administracyjnych [...]. Zdaniem skarżącego, nazwa przystanku nie może być decydująca dla jego lokalizacji, gdyż nie wskazuje miejsca zatrzymania autobusu, dokładną zaś lokalizację przystanku określają: odległość między przystankami, czas przejazdu, godziny odjazdów oraz numeracja przystanków. Skarżący także zarzucił, że dowód w postaci postanowienia Urzędu Miejskiego z dnia [...] został przez organy pominięty i nierozważony, przez co naruszone zostały przepisy art. 7, art. 9, art. 11 K.p.a. W postanowieniu tym określono przebieg linii komunikacyjnej w granicach miasta [...] i wynika z niego, że trasa przebiegu linii i wyznaczone przystanki są zgodne z przedłożonym przez skarżącego rozkładem jazdy. Sąd - wbrew dyrektywom zawartym w art. 141 § 4 P.p.s.a. - nie ustosunkował się do dowodów i zarzutów zawartych w skardze. Nie zwrócił też uwagi, że wydane w sprawie decyzje organów administracyjnych nie zwierają wskazania faktów, które organy te uznały za udowodnione oraz nie zawierają wskazania przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przeciwnym. Na skutek naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. skarżący miał utrudnioną możliwość obrony swych praw. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 powołanego artykułu. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej przez skarżącego m.in. jej podstaw. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zagadnienia prawidłowości zastosowania i dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) oraz do rozważenia zgłoszonego przez stronę skarżącą zarzutu związanego z drugą podstawą kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a dotyczącą naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku zaś z tym, że skarżący zarzucił zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty związane z drugą z podstaw kasacyjnych, bowiem dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie o uwzględnieniu skargi kasacyjnej zadecydowały zarzuty skarżącego wskazujące jako podstawę naruszenie przepisów postępowania. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było mianowicie przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] z punktu widzenia kryterium legalności, a zatem m.in. sprawdzenie, czy na treść decyzji nie miało wpływu naruszenie prawa o postępowaniu administracyjnym. Podzielić należy w tym względzie zarzuty skargi kasacyjnej, że Sąd ten wadliwie przyjął, iż organ wykazał należytą staranność w przeprowadzeniu postępowania w sprawie. Nie można zwłaszcza zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że aczkolwiek organ administracji naruszył przepis art. 10 § 1 K.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, to jednak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Stosownie do dyspozycji art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepisy o postępowaniu administracyjnym gwarantują więc stronie nie tylko sam udział w postępowaniu, ale również prawo do kształtowania postępowania dowodowego, a to przez żądanie przeprowadzenia dowodów (zob. art. 78 K.p.a.). Na organie administracji publicznej ciąży poza tym obowiązek zapewnienia stronie postępowania rzeczywistej możliwości realizacji jej uprawnień. Przewiduje to między innymi omawiany art. 10 § 1 K.p.a., jak i powołane w skardze kasacyjnej inne przepisy, w szczególności art. 9 K.p.a. (zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej) i art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania, mająca na celu wyjaśnienie przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwianiu sprawy). Zajęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, że uchybienia proceduralne organu nie były istotne i tym samym nie miały wpływu na rozstrzygnięcie należy zatem uznać za wadliwe. Doszło wszak do wydania decyzji mimo nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Przyjęcie, że "podstawowym dowodem w spawie jest protokół kontroli, który skarżący otrzymał wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania" jest błędem proceduralnym, bowiem zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., dowodem w sprawie może być wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia. Katalog dowodów w postępowaniu administracyjnym nie jest zamknięty i obowiązuje zasada równej mocy środków dowodowych. Wspomniany protokół kontroli niewątpliwie jest bardzo istotnym dowodem w sprawie, lecz powinien zostać oceniony na równi i w powiązaniu z innymi dowodami. Podkreślić trzeba, że organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Sąd tymczasem przeszedł do porządku nad tym, że organ takiej oceny nie dokonał. Nie bez znaczenia jest tu także kodeksowe wymaganie, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wtedy, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.). Skarżący w toku postępowania sądowoadministracyjnego kwestionował ustalenia organu oraz powoływał się miedzy innymi na postanowienie Prezydenta Miasta w [...] z dnia [...] o uzgodnieniu przebiegu linii komunikacyjnych w granicach miasta, lecz Sąd Wojewódzki wbrew swej powinności do tego wniosku dowodowego nie odniósł się. Wprawdzie zasadniczo podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 P.p.s.a.), niemniej jednak - stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. - sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wobec ewidentnego naruszenia zasad postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym powinien był bezwzględnie odnieść się do zgłoszonego przez skarżącego wniosku dowodowego. Skoro zaś tego nie uczynił, to tym samym należy podzielić zarzut skarżącego, że w sprawie doszło do naruszenia art. 106 § 3 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący w skardze kasacyjnej wskazał jako podstawę kasacyjną także naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przez błędną ich wykładnię oraz art. 74 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przez jego niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też należy stwierdzić, że naruszenie prawa materialnego będące następstwem ewentualnej błędnej jego wykładni, musiałoby polegać na nadaniu innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polegać na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu prawnego, objętego zarzutem lub też polegać tylko na mylnym zrozumieniu terminu występującego w jego treści, naruszenie natomiast będące następstwem niewłaściwego zastosowania ma się wyrażać się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd normy prawnej lub mylnej subsumcji. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie ocena kwestii prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, wobec wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego i niekompletnych ustaleń, byłaby przedwczesna. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie ustosunkowuje się do zarzutów skarżącego związanych z pierwszą podstawą kasacyjną. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.