I OSK 1195/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Leszek Włoskiwicz, Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "S." S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1149/05 w sprawie ze skargi "S." S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem o sygn. akt I SA/Wa 1149/05, z dnia 29 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. w Warszawie, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Orzeczenie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 18 sierpnia 1948 roku S. wniosła do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie o ustanowienie własności czasowej nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], nr hipoteki [...], w oparciu o art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Orzeczeniem administracyjnym nr [...], z dnia [...] Prezydium Rady Narodowej Wydział Gospodarki Terenami na podstawie art. 1 dekretu z 1945 roku odmówiono uwzględnienia wniosku. Decyzjami Wojewody Warszawskiego nr [...], nr [...] i nr [...] z dnia [...] oraz nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdzono nabycie przez Gminę Dzielnicę Warszawa – Śródmieście z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 roku nieodpłatnie własności nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...], położonych przy ulicy [...] i [...], objętych dawniej numerem hipoteki [...]. Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 1998 roku S. wystąpiła do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...]. Decyzją nr [...], z dnia [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k. p. a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność powyższego orzeczenia administracyjnego. Decyzją nr [...], z dnia [...] Prezydenta m. st. Warszawy zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] a (Kw nr [...] o pow. 1356 m 2), oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] oraz nieruchomości położonej przy ul. [...] (uregulowanej w KW nr [...] o pow. 7061 m 2), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...]. Podział nastąpił na potrzeby postępowania administracyjnego toczącego się na podstawie wniosku dekretowego, dotyczącego nieruchomości ul. [...], nr hip. [...] (położonej przy ul. [...]), stanowiącej części działek nr [...]. W wyniku podziału powstały działki ewidencyjne nr: [...] (przy ul. [...]) oraz nr: [...] przy ul. [...]. Decyzją nr [...], znak: [...] z dnia [...] Prezydent m. st. Warszawy ustanowił na rzecz S. w Warszawie na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu o pow. 344 m 2 przy ul. [...], stanowiącego działkę nr [...] o pow. 160 m 2 i nr [...] o pow. 184 m 2, dla których prowadzone są księgi wieczyste nr [...] – część i nr [...] – część oraz ustalił czynsz symboliczny. Decyzją nr [...], znak: [...] z dnia [...] Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustanowienia na rzecz S. prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 523 m 2 położonego przy ul. [...], stanowiącego działki gruntu nr [...] o pow. 44 m 2 i nr [...] – część o pow. 479 m 2. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 roku, art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 30 § 4 i art. 104 k. p. a. W uzasadnieniu podano, że nieruchomość przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 20 grudnia 2001 roku pod usługi biurowe, bankowe, handlowe, gastronomiczne i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z garażami podziemnymi. Plan nakazuje wyburzenie istniejącego na tym terenie jednokondygnacyjnego budynku usługowego. Korzystanie przez stronę z przedmiotowego gruntu nie da się pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego. Użytkownikami wieczystymi działki nr [...] jest B. w Warszawie i R. w Warszawie. Natomiast na działce nr [...] znajduje się część budynku stanowiącego własność użytkowników wieczystych. Ustanawiając na rzecz wnioskodawcy prawo użytkowania wieczystego organ byłby zobowiązany do sprzedaży tego budynku Spółce, co nie jest możliwe, ponieważ stanowi on własność osób trzecich. W dniu 15 grudnia 2004 roku S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji nr [...] żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że działka nr [...] nie jest obciążona prawem użytkowania wieczystego. Działkę zabudowała Spółka C. w Warszawie pomimo, że nie posiada do niej tytułu prawnego. Miasto Warszawa dokonało zbycia na rzecz tego podmiotu części nieruchomości oznaczonej nr hipoteki [...], jednak powierzchnia zbytego gruntu nie obejmuje działki nr [...]. Pozwolenie na budowę budynku biurowego obejmowało działki nr [...], [...] i [...] i nie obejmowało działki nr [...]. Budynek, którego część znajduje się na przedmiotowej działce został wybudowany nielegalnie. W odwołaniu z dnia 16 grudnia 2004 roku S. (działając przez pełnomocnika) ponownie wniosła uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej działki nr [...]. Decyzją nr KOC [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. w związku z art. 7 ust. 3 dekretu z 1945 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i umorzyło w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k. p. a. postępowanie odwoławcze w części wywołanej odwołaniem pełnomocnika Spółki. W ocenie Kolegium art. 7 ust. 3 dekretu z 1945 roku ma kluczowe znaczenie dla merytorycznego rozpoznania wniosku dawnego właściciela. W odniesieniu do działki nr [...] przeszkodą jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz dwóch innych podmiotów. W przedmiocie działki nr [...] przeszkodą tą jest zabudowanie tej działki częścią budynku użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiedniej. Umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem pełnomocnika S. uzasadniono cofnięciem w dniu 9 lutego 2005 roku pełnomocnictwa. Na powyższą decyzję S. złożyła w dniu 25 maja 2005 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona przyznała, że wobec nieruchomości oznaczonej nr [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Natomiast zakwestionowała powstanie tego rodzaju skutków wobec działki nr [...]. Wskazano nadto, że dekret z 1945 roku nie przewiduje obligatoryjnego przeniesienia własności budynków posadowionych na gruncie na rzecz podmiotu uzyskującego własność czasową. W odpowiedzi na skargę z dnia 20 czerwca 2005 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, iż przeszkodą do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu z 1945 roku może być to, że na gruncie znajduje się część budynku wybudowanego przez użytkownika wieczystego sąsiedniej nieruchomości, na której posadowiona jest część tego budynku. Miasto Stołeczne Warszawa nie jest właścicielem tej części budynku. Budynek ten jako całość stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności i jest własnością użytkownika wieczystego nieruchomości sąsiedniej. W niniejszej sprawie nie mają znaczenia rozliczenia o charakterze cywilnoprawnym wynikające z przekroczenia przy budowie granic sąsiedniego gruntu oraz związane z budową na cudzym gruncie. Nie ma związku ze sprawą także okoliczność, czy budynek wzniesiono zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną w dniu 9 czerwca 2006 roku złożyła S. zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 roku polegające na przyjęciu przez Sąd, że przeszkodą prawną ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie dekretu może być fakt, że na gruncie znajduje się część budynku wybudowanego przez użytkownika wieczystego sąsiedniej nieruchomości. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny konsekwencji prawnych zabudowania części działki objętej wnioskiem o ustanowienie własności czasowej przez podmiot nielegitymujący się żadnym tytułem prawnym do przedmiotowego gruntu w świetle dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Kwestii tej dotyczył także zarzut podniesiony w odwołaniu, jako że zdaniem strony skarżącej zabudowanie działki gruntu przez taki podmiot nie wyklucza pozytywnego załatwienia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie dekretowym. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, stanowiska tego nie podziela. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż przedmiotem przejęcia prawa własności na rzecz miasta st. Warszawy, na podstawie przepisów powołanego dekretu były grunty. Budynki znajdujące się na tych gruntach pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Instytucja własności czasowej, wprowadzona dekretem dotyczyła zatem jedynie gruntów. Dopiero w razie odmowy ustanowienia na rzecz byłego właściciela lub jego następców prawnych prawa własności czasowej, budynki wzniesione na gruncie przechodziły na własność gminy, która zobowiązana była do wypłaty odpowiedniego odszkodowania ( art. 8 dekretu). Ustanowienie własności czasowej ( obecnie prawa użytkowania wieczystego) na nieruchomościach, które zabudowane zostały przez byłych właścicieli, nie jest sprzeczne z obecnie obowiązującymi przepisami regulującymi prawo użytkowania wieczystego i prawo własności. Użytkownik wieczysty pozostaje bowiem właścicielem naniesień, które dokonane były na gruncie, przed odjęciem jemu lub jego poprzednikom prawnym prawa własności gruntu. Sytuacja kształtuje się odmiennie w przypadku, gdy nieruchomość przejęta w trybie omawianego dekretu została zabudowana przez inne podmioty, niż były właściciel gruntu. Rozstrzygniecie musi łączyć się wówczas, zgodnie z zasadą superficies solo cedit (art. 47 § 1 w związku z art. 48 k. c.), z koniecznością przeniesienia własności naniesień (budynków). Jednakże poczynić tutaj trzeba wyraźne zastrzeżenie, iż wniosek dekretowy będzie mógł być załatwiony pozytywnie tylko wówczas, gdy zabudowa została dokonana przez Skarb Państwa (później – Gminę Warszawa Centrum), albo też nawet osobę trzecią, ale doszło do uregulowania stanu prawnego budynku i zlania w jednym ręku uprawnień (roszczeń) z tytułu budowy oraz prawa do gruntu. Tylko wówczas bowiem istnieje możliwość pełnego rozporządzania nieruchomością na rzecz dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych. Nie sposób jest przecież przenieść własności lub ustanowić użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości bez przeniesienia własności wzniesionych na niej budynków. W przypadku, gdy grunt, którego dotyczy wniosek, zabudowany został bez tytułu prawnego, niezbędne jest zatem uprzednie uregulowanie stanu prawnego całej nieruchomości wraz z naniesieniami. Innymi słowy, nie sposób ustanowić użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu, co do którego istnieją jakiekolwiek niezałatwione roszczenia osób trzecich z tytułu wzniesionego budynku. Warto nadto pokreślić, że jak wynika z niezakwestionowanych przez stronę skarżącą ustaleń faktycznych niniejszej sprawy, przedmiotowy budynek zajmuje znaczną część (niemal całą, 99 %) powierzchni spornej działki. Obszar objętej wnioskiem działki wynosi bowiem 44 m 2, z tego część zajęta pod budynek, to aż 43,60 m 2. Tym samym brak jest możliwości przeprowadzenia jej podziału i wydzielenia części, którą strona mogłaby uzyskać w drodze ustanowienia użytkowania wieczystego. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają kwestie związane z legalnością takiej budowy. Z punktu widzenia roszczeń cywilnoprawnych nie mają one istotnego znaczenia. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli legalności była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego dwóch działek położonych w Warszawie w granicach Gminy Warszawa - Centrum: nr [...] – wobec oddania tej działki w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich (w tym zakresie strona w swej skardze aktu nie kwestionowała) oraz działki nr [...] – z takim uzasadnieniem, iż w sytuacji zabudowania dużej części działki przez inny podmiot nie ma możliwości uwzględnienia wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do wzruszenia zakwestionowanego orzeczenia, jako że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosował art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, mimo iż błędnie przyjął, że część budynku usytuowana na spornej działce stanowi wyłączną własność użytkownika wieczystego sąsiedniej nieruchomości. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.