II SA/Gd 218/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia NSA Marek Gorski (spr.) Protokolant Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 29 października 2003 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 344 (trzysta czterdzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 218/04 U z a s a d n i e n i e Burmistrz decyzją z dnia 29 października 2003 r., nr [...] ustalił jednorazową opłatę w wysokości 8.597 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem nieruchomości oznaczonych jako działki gruntu nr: [...] o pow. 1.643 m2 i [...] o pow. 332 m2, położonych w obrębie 4 miasta K. przy ul. [...]. Działki te w dniu sprzedaży stanowiły własność J. i J. L. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że opisane działki powstały z terenów rekreacyjnych, ciągów pieszych, ogólnomiejskich urządzeń sportowych oraz ulicy wewnętrznej z projektowanym parkingiem, przekształconych na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i teren usług podstawowych nieuciążliwych na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego M.-Z. K. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości położonych przy ul. [...], co jest udokumentowane opinią rzeczoznawcy sporządzoną na zlecenie Urzędu Miejskiego. W związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) skutkowało to, w przypadku sprzedaży nieruchomości, koniecznością pobrania jednorazowej opłaty określonej procentowo w stosunku do wzrostu wartości tej nieruchomości. Organ podał, że zgodnie z opinią rzeczoznawcy, różnica wartości działek przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamyka się kwotą 28.657 zł z czego 30 % stosownie do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej stanowi 8.597 zł. W odwołaniu strony zarzuciły organowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdziło, że z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym zasad naliczania opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wprowadziła nowe rozwiązania prawne. Ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 5 września 2003 r. oraz z uwagi na treść art. 88 ust. 1 i art. 85 ust. 1 w/w ustawy może ono być prowadzone jedynie na podstawie przepisów w/w ustawy. Organ odwoławczy powołał art. 36 ust. 4 w/w ustawy, który stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie uchwała Nr [...] podjęta została w dniu 16 grudnia 1999 r., a więc w dacie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wskazana uchwała zachowała jednak swoją moc po wejściu nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. zgodnie z postanowieniami art. 87 ust. 1 tej ustawy. Dotyczy to również rozwiązań w zakresie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem. Poza sporem pozostaje fakt, że strony aktem notarialnym z dnia 14 lipca 2003 r., zbyli odpłatnie przedmiotową nieruchomość położoną w obszarze objętym uchwałą z dnia 16 grudnia 1999 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle powyższych ustaleń decyzja organu I instancji była zgodna z prawem a wymierzenie opłaty obligatoryjne. Ponadto sposób jej wyliczenia jest ściśle określony przepisami. W odpowiedzi na zarzuty odwołania organ stwierdził, że decyzja o opłacie została wydana przed upływem okresu przedawnienia określonym w art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 36 w/w ustawy ustalenie i wysokość opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość stawki procentowej ustala rada gminy w drodze uchwały ale jej wysokość nie może przekroczyć 30 % różnicy w wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu lub zmianie planu. Rada Miejska w uchwale o planie zagospodarowania przestrzennego M.-Z. w K. Nr [...] w § 11 określiła wysokość stawki z tego tytułu na 30 %. Wartość nieruchomości w takich sytuacjach określają rzeczoznawcy majątkowi. W niniejszej sprawie została sporządzona wycena nieruchomości przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wynika z niej, że wartość rynkowa przedmiotowych działek na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o 28.657 zł. Przy określeniu wartości gruntu zastosowano podejście porównawcze – metoda korygowania ceny średniej, o którym mowa w art. 153 ust. 1 w/w ustawy i rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego oraz standard V.1. Do analizy przyjęto ceny nieruchomości, które były przedmiotem obrotu, w tym 12 działek przeznaczonych na cele rekreacyjne i drogi oraz 21 transakcji obejmujących nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Ceny uzyskane w opisanych umowach sprzedaży nieruchomości dodano i podzielono przez liczbę transakcji uzyskując średnią cenę 1 m2 nieruchomości w wysokości od 5.83 zł. Korygując tę wartość o współczynniki przyjęte dla lokalizacji, sąsiedztwa, powierzchni, kształtu działki oraz uzbrojenia terenu, ustalono wartość 1 m2 na 5,96 zł oraz całkowitą wartość przedmiotowych działek na 11.771 zł. Przy ustalaniu ceny nieruchomości po zmianie planu przeanalizowano 21 transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Średnia cena tych transakcji wynosiła 27,98 zł, a po zastosowaniu współczynników 20,47 zł za 1 m2, co dało wartość całej nieruchomości 40.428 zł. Organ odwoławczy wskazał, że pod względem prawnym przedstawiony operat szacunkowy jest dowodem z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. W jego ocenie operat ten jest poprawny pod względem formalnym oraz merytorycznym. Potwierdza to również cena ustalona w umowie sprzedaży przedmiotowych działek. W nawiązaniu do zarzutów stron organ odwoławczy wskazał, że decyzja w sprawie została wydana w najkrótszym możliwym do zachowania terminie. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. i J. L. domagali się uchylenia decyzji obu organów. Skarżący zarzucili organom: 1) błędne przyjęcie, że skutkiem uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w 1999 r. pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy, postało po wejściu w życie nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r., prawo do pobierania opłat od zwiększenia wartości nieruchomości objętych zamianą planu, 2) utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza, pomimo że decyzja była dotknięta wadą polegającą na tym, że skarżącym nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, zwłaszcza w wyborze osoby rzeczoznawcy majątkowego, a także z naruszeniem zasadny niezwłoczności, 3) błędne przyjęcie, że naliczona opłata jest ustalona w "decyzji planie", 4) oparcie rozstrzygnięć o przesłankę, że dokonana wycena jest poprawną, poprzez wykazanie jakoby przeznaczenie gruntów pod budownictwo mieszkaniowe miało powodować wzrost ich wartości w stosunku do poprzedniego przeznaczenia jako ogólnomiejskich terenów sportowych i rekreacyjnych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zastosowana przez organy wykładnia doprowadza do sytuacji, że ci co przez 4 lata przed wejściem w/w ustawy z 2003 r. sprzedali swoje nieruchomości nie ponosili opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a ci co dokonali tego później zostali obciążenie opłatami. W ocenie skarżących przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie przedmiotowych opłat powinny być stosowane jedynie do nieruchomości objętych zmianą planów, które nastąpiły po wejściu ustawy w życie. Brak jest przepisu pozwalającego na stosowanie wstecz w/w ustawy. Zdaniem skarżących mają oni prawo do wspólnego z gminą wybierania rzeczoznawcy majątkowego. Wyznaczanie rzeczoznawcy przez organ może powodować, iż ustalenia rzeczoznawcy będą dokonywane zgodnie z oczekiwaniem organu, wbrew interesowi stron postępowania. W ocenie skarżących decyzja I instancji nie była wydana niezwłocznie, bo termin 2 miesięcy i 2 dni to za dużo. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, termin do podjęcia rozstrzygnięcia należy liczyć od dnia transakcji, a nie od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Ponadto nie jest tak, że w momencie uchwalania planu o zagospodarowaniu przestrzennym w 1999 r. można było antycypować postanowienia art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący opierając się o sprawy stadionów w S. i K. wskazali, że tereny przeznaczone pod budowę obiektów sportowych i rekreacyjnych mają znacznie większą wartość niż te przeznaczone na cele budownictwa mieszkaniowego. Znajduje to również odzwierciedlenie w analizie obrotu firm handlu nieruchomościami. Tymczasem rzeczoznawca nie wskazał cen w żadnym biurze obrotu nieruchomościami funkcjonującym w mieście. Oparł się jedynie na danych z urzędu, bez uwzględnienia cen nieruchomość na cele sportowe: Podstawą jego wyceny były nieruchomości przeznaczone na cele rekreacyjne. Skarżący podkreślili również, że rzeczoznawca majątkowy nie wziął pod uwagę, iż zbyte przez nich nieruchomości są nieuzbrojone w jakiekolwiek media. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnośnie naruszenia art. 10 k.p.a. organ wskazał, że zapewniono stronom udział w postępowaniu nie tylko zawiadamiając o wszczęciu postępowania, ale również wyznaczając im termin do wniesienia uwag, wyjaśnień i zastrzeżeń po wykonaniu operatu przez rzeczoznawcę. Zatem strony miały prawo złożyć wniosek przeciwny na określenie wartości nieruchomości przed i po zmianie planu. Tego jednak strony nie zrobiły. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na rozprawie przed sądem skarżący słusznie zarzucali, iż dokonując wyceny wartości nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania rzeczoznawcy w swoim operacie szacunkowym, a za nimi organy administracji przyjęły do porównania nieruchomości położone bądź w innych miejscowościach bądź nawet innych gminach wykorzystywane lub przeznaczone na inne cele niż nieruchomość skarżących. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230 poz. 1924) w § 27 ust. 1 określa sposób ustalenia wartości uwarunkowane w sprawach nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Nie jest wykluczone, że nieruchomości przeznaczone na cele sportowe miały ustaloną swoją wartość w innych gminach i wartość ta była inna od przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę. Operat szacunkowy nie odnosi się także do kwestii wzrostu wartości wynikających z podziału nieruchomości. Skarżący utrzymują, iż podziału przedmiotowej nieruchomości dokonali na własny koszt, który wyniósł około 7000 zł. Wprawdzie, aktualna w chwili wydania zaskarżonych decyzji ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 712 z 2003 r.), nie zawiera takiego zapisu jaki zawarty był w art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r. to jednak z treści art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publ. jak wyżej) wynika kiedy i w jakiej wysokości przysługuje gminie opłata wynikająca ze wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą planu. Organ winien zatem jednoznacznie ustalić czy wzrost wartości po zmianie planu jest jedynie wynikiem zmiany planu czy też na wzrost wartości nieruchomości mają wpływ inne czynniki jak np. podział nieruchomości. Brak jednoznacznych ustaleń w sprawie w tym przedmiocie daje podstawę do twierdzenia, iż zarówno zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z obrazą art. 77 Kpa. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia art. 200 ustawy p.p.s.a.