VI SA/Wa 50/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Andrzej Kuna (spr.) Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2003 roku Zarząd Dróg Miejskich w [...] zezwoli Spółce Akcyjnej A. z siedzibą w P. na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi krajowej) ulicy W. w rejonie ulicy G. w celu umieszczenia reklamy na okres od dnia [...] lipca 2003 roku do dnia [...] listopada 2004 roku. Pismem z dnia [...] lipca 2004 roku skarżąca zwróciła się do Zarząd Dróg Miejskich w [...] o przedłużenie zezwolenia na dalszy okres osiemnastu miesięcy. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Prezydent [...] decyzją [...] z dnia [...] listopada 2004 roku odmówił wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. W. w rejonie ulicy G. w celu usytuowania nośnika reklamowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż dalsze funkcjonowanie reklamy we wnioskowanej lokalizacji byłoby sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Marymont II" (Dz.U.woj. maz. z 2002 r. Nr 284, poz.7445), który w §10 pkt 3 dopuszcza lokalizacje reklam wolnostojących z wyjątkiem obszarów oznaczonych symbolami UO, ZP, US oraz pasów drogowych ulic P. G., W., R. Podniesiono, że lokalizowanie reklam w pasach drogowych odbywa się na zasadzie wyjątku a nie reguły, co wynika z dyspozycji art. 39 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( tekst jednolity z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) Ponadto powołano się na załącznik nr 2 wcześniejszej decyzji z dnia [...] lipca 2003 roku, w której poinformowano stronę, iż organ może uchylić decyzję o zajęciu pasa drogowego w przypadkach określonych w powyższej ustawie, w przepisach wykonawczych oraz w przypadku zmian w planie zagospodarownia przestrzennego tego terenu. Pismem z dnia [...] grudnia 2004 roku skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów: - art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o §10 pkt 3 Uchwały Nr 779/XXXXVI/02 Rady Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Marymont II", bez powołania się na ten przepis w treści podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, jak również poprzez jego zastosowanie z mocą wsteczną; - art.10 kpa poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania w ten sposób, że przed wydaniem decyzji nie dano stronie możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art. 7 i 77 poprzez nieustalenie i niewyjaśnienie stanu faktycznego istotnego w sprawie; - art.107 § 3 kpa przez niepowołanie zgromadzonych w sprawie dowodów; - art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji sprzecznej z poprzednia decyzją w tym samym stanie faktycznym. W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 127 k.p.a. w związku z art. 17 pkt l k.p.a. i art. l i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, póz. 856), oraz. 39 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych po rozpatrzeniu odwołania A. S. A. z siedzibą w P., orzekło na zasadzie art. 138 § l pkt.1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, iż dalsze zajmowanie pasa drogowego z uwagi na jego kolizję z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe, o czym strona uprzedzona została przy wydawaniu poprzedniego zezwolenia na zajmowanie przedmiotowego pasa drogowego. Organ odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu uznał je za bezzasadne. Według organu nie został naruszony art. 6 kpa, ponieważ został przywołany art. 39 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych , a §10 pkt 3 Uchwały Nr 779/XXXXVI/02 Rady Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Marymont II" nie działał z mocą wsteczną, ponieważ złożenie wniosku o przedłużenie okresu zezwolenia jest w istocie nową sprawą administracyjną, rozstrzyganą na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpoznawania. Zdaniem organu również nie naruszono art. 10 kpa z uwagi na fakt, iż strona czynnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym i art. 7 i 77 , ponieważ zbadano dokładnie stan faktyczny i prawny. Nie można mówić również, że została naruszona zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia [...] grudnia 2005 roku skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie: - §10 pkt 3 Uchwały Nr 779/XXXXVI/02 Rady Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Marymont II" poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a ponadto zastosowanie z mocą wsteczną; - art. 39 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez błędną interpretację pojęcia w szczególnie uzasadnionych przypadkach; - art.7 i 77 kpa poprzez nieuwzględnienie faktu, że w tym samym stanie faktycznym i prawnym zarządca drogi wydawał wcześniej decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego; - art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, które przemawiałyby za lub przeciw umieszczaniu reklam w pasie drogowym w kontekście decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w latach 2001 – 2003; - art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów poprzez to, że SKO zaakceptowało sytuację, że zarządca dróg wydał decyzję z [...] listopada 2004 roku sprzeczną z poprzednio wydanymi decyzjami, choć nie zaszły żadne zmiany w stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi prawa materialnego, a w szczególności podstawowego dla rozpatrywanej sprawy przepisu art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. W ust. 1 tegoż artykułu sformułowana została zasada ogólna, zgodnie z którą zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z ust. 3 powołanego artykułu jedynie w szczególnie uzasadnionych wpadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu (...) może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt U II SA 36/98, LEX) organ podejmujący decyzję o wyjątku w myśl ust. 3 winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem, by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolna. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wskazały na motywy rozstrzygnięcia. Są one przekonywujące. Organ uznał, że nie jest możliwe dalsze zajmowanie pasa drogowego we wnioskowanym rejonie z uwagi na zapis obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak §10 pkt 3 planu dopuszcza lokalizacje reklam wolnostojących z wyjątkiem obszarów oznaczonych symbolami UO, ZP, US oraz pasów drogowych ulic P., W., R. Zdaniem skarżącej te postanowienia planu miejscowego nie mogą odnosić się do wybudowanego przez nią (legalnie jak to podnosiła) w roku 2001 nośnika reklamowego, albowiem plan powstał później od wydanej decyzji ostatecznej udzielającej pierwszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd nie podzielił tego poglądu, ponieważ w przypadku złożenia przez spółkę wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następowało wszczęcia postępowania administracyjnego, które kończyło się w formie decyzji administracyjnej. Podobnie gdy chodzi o ostatni złożony przez spółkę wniosek w dniu 8 lipca 2004r. Z tą datą wszczęto nowe postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i brak jest podstaw do przyjęcia jakiejkolwiek kontynuacji postępowania administracyjnego wszczętego w 2001r. Tym samym stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie wniosek złożony został pod rządami obowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego , którego postanowienia z§10 pkt 3 nie pozostawiają zarządcy drogi wyboru co do treści mogącego zapaść rozstrzygnięcia. Bez znaczenia dla skarżonego rozstrzygnięcia jest fakt, iż wcześniej spółka otrzymywała zezwolenie na zajęcie wnioskowanego odcinka. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie wniosku skarżącej spółki z dnia [...] lipca 2004r. oraz wydanych w tym postępowaniu decyzji administracyjnych, a w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić należy, iż fakt uprzedniego wydania przez zarządcę drogi pozwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może prowadzić do sytuacji, gdy pozbawiony on zostaje możliwości podejmowania decyzji w zakresie zarządzania i czuwania nad bezpieczeństwem nadzorowanych dróg. Z tych samych powodów nie można uznać za zasadne twierdzenie, że §10 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Marymont II" był zastosowany z mocą wsteczną. Powołany przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy zabrania umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, pozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Potwierdzeniem takiego pojmowania "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowi treść art. 38 ust. 1 ustawy, który stwierdza, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Zarządca drogi wydający czasowe zezwolenia nie wydawał decyzji pozwolenia na budowę, lecz były to decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia na określony czas nośnika reklam. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skarżącej o przekroczeniu kompetencji organu administracji co do jego właściwości rzeczowej, albowiem nie działał on jako organ budowlany. W zaskarżonej decyzji nie doszło do pomieszania rozstrzygnięć w zakresie inwestycji budowlanych, zagospodarowania przestrzennego i planowania, co zarzuca spółka. Organ administracji, dokonując wyłącznie rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musiał mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym. Należy zauważyć, iż wszystkie decyzje, w tym i zaskarżona, dotyczyły wyłącznie zezwoleń na czasowe zajęcie pasa drogowego. Nie były to pozwolenia na budowę, zatem uprawniały one spółkę wyłącznie do czasowego korzystania z pasa drogowego na cel, który był określany w decyzjach, zgodnie z wnioskami skarżącej. Spółka przez fakt wydania pierwszej decyzji nabyła jedynie i wyłącznie prawo do postawienia na czas oznaczony nośnika reklamowego. Dalszymi decyzjami uzyskiwała prawo do określonego w czasie podanym w tych decyzjach, użytkowania pasa drogowego pod tymczasowym obiektem budowlanym i to użytkowania wyłącznie zgodnie z celem wskazanym w tych decyzjach. Spółka zatem nigdy nie pozyskała prawa do gruntu na okres ponad podany w zezwoleniach. Stąd skarżąca nie może wywodzić żądania zobowiązującego zarządcę drogi do udzielania następnych zezwoleń, w szczególności w warunkach, kiedy przeznaczenie terenu (przedmiotowego pasa drogowego), skutkiem wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyklucza jego użytkowanie pod reklamy. Jeżeli ująć to w kategoriach skargi, to plan ten można określić jako istotną okoliczność stanowiącą podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ administracji bowiem, rozstrzygając konkretną sprawę, musi mieć na uwadze całokształt okoliczności i obowiązujące przepisy prawa, które dla danego rozstrzygnięcia mają zastosowanie, gdyż nie stosując się do tej zasady działał by z naruszeniem nie tylko przepisów prawa materialnego lecz także łamiąc przepisy postępowania, a w szczególności art. 6 i art. 7 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest również uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić organom obu instancji, że w sposób dowolny i nieuzasadniony odmówiły skarżącej spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Jednocześnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.