I SA/Wa 1685/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Asesor WSA Mirosław Gdesz /spr./ Asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi K. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. S.A. w W., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę z nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...], [...] i [...], oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] na wniosek Zakładów [...] zatwierdził został projekt podziału nieruchomości w wyniku, którego wydzielono pod ulice działki nr [...] i nr [...]. Wnioskiem z dnia 14 września 1996 r. Zakłady [...] w upadłości wystąpiły o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki nr [...] i nr [...] przejęte z mocy prawa pod ulice. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. odmówił przyznania odszkodowania za te działki. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 roku, po rozpatrzeniu odwołania syndyka masy upadłościowej Zakładów [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie w dniu 23 lipca 2001 r. K. S.A. jako następca prawny Zakładów [...] wstąpił w trybie art. 30 Kpa. w prawa dotychczasowej strony postępowania zmierzającego do ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i [...] wydzielone pod ulice. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość oznaczoną obecnie jako działka nr [...] (powstałą w wyniku połączenia działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 roku nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. SA uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w celu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku strony. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. odmówił przyznania odszkodowania, wskazując że wniosek o odszkodowanie zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.; dalej powoływana jako ugn) podlega rozpoznaniu według przepisów aktualnie obowiązującej ustawy. A w świetle art. 98 ust. 3 ugn odszkodowanie przysługuje za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Natomiast działka ewidencyjna nr [...] została wydzielona pod ulicę [...], która jest drogą wewnętrzną. Po rozpatrzeniu odwołania K. S.A., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w świetle art. 98 ust. 3 ugn ciąży na właściwej jednostce samorządu terytorialnego lub na Skarbie Państwa obowiązek odszkodowawczy związany jest nierozerwalnie z treścią planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje przebieg określonych dróg publicznych. Natomiast z akt sprawy wynika, że obowiązujący w dacie podziału miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał dróg publicznych na ternie objętym podziałem. Ponadto ul. [...] stanowi drogę wewnętrzną. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono kwestionowanej decyzji naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, Nr 103 ze zm.; dalej powoływana jako uggwn), art. 233 ugn oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego ocena skutków podziału musi być dokonana zgodnie z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, a zmiana stanu prawnego nie może mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia wniosku o wypłatę odszkodowania. Zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza zakaz działania prawa wstecz. Ponadto zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 21 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej o oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzającą ją decyzja z dnia [...] marca 2005 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Wprawdzie szczegółowe zarzuty skargi są chybione, to jednak w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdza, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 98 ust. 3 ugn stanowi wyraz realizacji zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Również art. 10 ust. 5 uggwn przewidujący przejęcie działek pod budowę ulic stanowił wywłaszczenie w rozumieniu poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 8 maja 1990 r. stwierdzając, że wywłaszczenie w rozumieniu art. 7 Konstytucji - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - to wszelkie pozbawienie własności z przeznaczeniem na cele publiczne, bez względu na formę (nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej), a słuszne odszkodowanie - to odszkodowanie sprawiedliwe. Dodatkowo art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Przy czym w sprawie Serghides I Christoforou przeciwko Cyprowi (orzeczenie z dnia 5 listopada 2002 r., Application No. 44730/98) Europejski Trybunał Praw Człowieka jednoznacznie uznał przejęcie działki pod drogę w wyniku podziału za podlegające zakresowi tego przepisu. Powołane normy narzucają sposób interpretacji każdej ingerencji władzy publicznej w prawo własności, a w szczególności własności nieruchomości. Przy czym w przedmiotowej sprawie nie mają żadnego znaczenia powoływane przez organ kwestie dotyczące treści planu ogólnego oraz tego jakiej kategorii jest ulica [...]. Te kwestie mogły mieć znaczenie w ramach postępowania podziałowego i ewentualnego zastosowania art. 10 ust. 5 uggwn. Istotę sprawy stanowi natomiast fakt przejęcia w wyniku podziału działki nr [...] (dawnych działek nr [...] i [...]) i ujawnienia Gminy W. jako właściciela przedmiotowej nieruchomości (odpis z KW Nr [...]). Tym samym doszło do wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Organy obu instancji w przedmiotowej sprawie błędnie powołują się na literalną treść art. 98 ust. 3 ugn. Jednak w przedmiotowej sprawie podstawą do ustalenia odszkodowania stanowił art. 129 ust. 5 ugn stwierdzający, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Ten ostatni z wymienionych przypadków ma zdaniem Sądu zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że doszło do publicznoprawnego pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Pozostaje postawić pytanie czy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Stwierdzić należy, że w tym przypadku właśnie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 są tymi obowiązującymi przepisami, które nakazują ustalenie odszkodowania za władcze przejęcie nieruchomości. Dlatego materialnoprawną podstawą ustalenia odszkodowania powinien być w tym przypadku art. 129 ust. 5 ugn. Reasumując uznać należy, że nie do zaakceptowania jest pogląd, że polski system prawny dopuszcza przejęcie prywatnej nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania. Zdaniem Sądu konieczne jest w tym przypadku zastosowanie wykładni dynamicznej art. 129 ust. 5 ugn poprzez uwzględnienie przejęcia działek w trybie art. 10 ust. 5 uggwn nawet jeżeli nie są one drogami publicznymi. Natomiast zawarty w skardze zarzut co do naruszenia art. 233 ugn i złamanie zakazu działania prawa wstecz zaskarżoną decyzją jest całkowicie bezpodstawny wobec jednoznacznej treści normy intertemporalnej zawartej w tym przepisie. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li. a i c oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.