VI SA/Wa 298/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o wypłatę odsetek oddala skargę Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. po rozpatrzeniu wniosku Z. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2005r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wniosku Z. A. z dnia [...] listopada 2004r. o wypłatę odsetek od niesłusznie wymierzonej kary pieniężnej, w wysokości obliczonej jak od zaległości podatkowych. Jako podstawę prawną podano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 203 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 124, poz. 1151 z późn. zm.). Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] grudnia 2004r. Z. A. (dalej jako skarżący) złożył wniosek o naliczenie i przekazanie odsetek od nienależnie pobranej kary administracyjnej, naliczonej jak od zaległości podatkowych. Skarżący we wniosku powołał się na przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa. Wniosek został złożony po orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 listopada 2003r. sygn. ATK III SA 1270/03 uchylił decyzję b. Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń z dnia [...] sierpnia 2000r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2000r. o nałożeniu na niego kary pieniężnej w wysokości 35.000 zł. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych pismem z dnia [...] grudnia 2004r. poinformowała skarżącego, iż brak jest podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego oraz o konieczności zasięgnięcia opinii organów administracji publicznej właściwych w sprawach stosowania Ordynacji podatkowej. Skarżący złożył skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który skargę uwzględnił i wyrokiem dnia 21 września 2005r. sygn. akt VISAB/Wa 16/05 zobowiązał organ w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia złożonego wniosku. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w dniu [...] października 2005r. wydała decyzję o umorzeniu postępowania o wypłatę odsetek. Z decyzją nie zgodził się skarżący i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazał, iż decyzja nie jest rozstrzygnięciem sprawy a do wydania takiej decyzji organ był zobowiązany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w uzasadnieniu decyzji przywołała art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005r. Nr 6, poz. 60 z późn. zm.), w myśl którego "niepodatkowymi należnościami budżetu państwa" są niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Podzieliła pogląd prawny wyrażony przez R. Mastalskiego, który stoi na stanowisku, iż stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej należy wykluczyć wobec grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalanie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego zawarty w B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki. Ordynacja Podatkowa. Komentarz, Wrocław 2003, II wydanie, s. 22. Organ wskazał ponadto, iż kara pieniężna wymierzona na podstawie art. 83 ust. 5 uchylonej z dniem 1 stycznia 2004r. ustawy z dnia 28 lipca 1990r. o działalności ubezpieczeniowej, była formą ponoszenia sankcji finansowych w związku z naruszeniem przepisów prawa publicznego. Sankcja miała na celu przymusową realizację obowiązków prawnych i odznaczała się cechami pozwalającymi zakwalifikować ją do szeroko rozumianego prawa karnego, w związku z czym nie można jej traktować jako niepodatkowej należności budżetowej, do których swe zastosowanie znajduje na podstawie art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej. Kary pieniężne są następstwem stwierdzenia przez organ nadzoru deliktu administracyjnego i nie wynikają z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenie pieniężne na rzecz budżetu państwa. Źródłem obowiązku uiszczenia kary pieniężnej nie jest stosunek publicznoprawny, lecz określone zachowanie, negatywnie ocenione przez ustawodawcę. Postępowanie administracyjne może toczyć się, jeżeli istnieją przepisy prawne na podstawie których organ może rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Jeżeli brak jest przepisów materialnoprawnych do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej sprawa jest bezprzedmiotowa. W konkluzji organ wskazał, iż zagadnienie wypłaty odsetek jak za zaległości podatkowe nie podlegają regulacji Ordynacji podatkowej ani innego aktu prawnego co uzasadnia umorzenie postępowanie wszczęte wnioskiem Z. A.. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania się do wyroku Sądu, organ stwierdził, iż sąd wskazał na konieczność wydania w sprawie z wniosku skarżącego decyzji administracyjnej. Powołał poglądy wyrażone w doktrynie, iż "wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności." Wskazania sądu nie mogą także z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). Z powyższych względów Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych uznała, iż mimo wskazanych przez sąd sformułowań o konieczność wydania odmowy wypłaty odsetek w drodze decyzji administracyjnej nie jest związana sposobem rozstrzygnięcia. Decyzję tę skarżący – Z. A. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2005r. sygn. akt VISAB/Wa 16/05 uwzględniającego skargę na bezczynność organu. W skardze podnosił, iż Sąd nie pozostawił Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych żadnego pola manewru, Sąd zobowiązał Komisję do rozstrzygnięcia kwestii wypłaty odsetek i wypłaty odsetek lub odmowy wypłaty w drodze decyzji administracyjnej. Zarzucił naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, które chronią jednostkę przed państwem i jego aparatem. Podnosił, iż organ pozostaje w bezczynności umarzając postępowanie zamiast rozstrzygnąć sprawę. Zarzucił także organowi naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z pisma Ministra Finansów z dnia [...] września 2004r., będącego w jego posiadaniu. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Przedmiotem rozpoznania jest skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Z. A. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skarga oparta jest na zarzucie niewykonania wyroku Sądu, który - zdaniem skarżącego - rozpatrując skargę na bezczynność organu w sprawie złożonego wniosku o wypłatę odsetek obliczonych według zasad określonych w ustawie Ordynacja podatkowa, wskazał na sposób rozstrzygnięcia, tj. wskazał obowiązek wypłaty odsetek lub podjęcie decyzji o odmowie wypłaty odsetek. Należy podkreślić, iż WSA rozpatrywał skargę na bezczynność organu, zatem Sąd badał, czy organ pozostaje w bezczynności nie wydając rozstrzygnięcia w sprawie złożonego wniosku skarżącego, czy też nie. Sąd skargę uwzględnił i wyrokiem z dnia 21 września 2005r. zobowiązał organ, we wskazanym terminie, do rozpoznania i podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie. Sąd wprawdzie wskazał, iż rozstrzygnięcie powinno przybrać formę decyzji wymieniając jedynie dwa rodzaje decyzji: pozytywną i negatywną ale jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu decyzji to stwierdzenie Sądu nie wiązało organu. Sąd rozpatrywał skargę na bezczynność i jego opinia co do formy przyszłego rozstrzygnięcia nie była wiążąca dla organu. Organ był związany obowiązkiem rozstrzygnięcia sprawy w określonym terminie. Samo rozstrzygnięcie podlega osobnemu zaskarżeniu, czego dowodem jest złożona przedmiotowa skarga. Rodzaj rozstrzygnięcia (decyzja o umorzeniu postępowania), zdaniem Sądu, odpowiada prawu. Brak przepisów prawnych rozstrzygnięcia uzasadniał wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej wobec grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalanie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego. Kara pieniężna nałożona na skarżącego miała formę sankcji finansowej za naruszenie przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Stosownie do art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005r. Nr 6, poz. 60 z późn. zm.), "niepodatkowymi należnościami budżetu państwa" są niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Nałożona kara pieniężna, jak trafnie wskazał organ, jest następstwem określonego zachowania określonego podmiotu, stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego. Kara pieniężna nie wynika z publicznoprawnych stosunków nakazującym określonym podmiotom świadczenie pieniężne na rzecz budżetu państwa. Zasadny jest zarzut skarżącego naruszenia przepisów art. 7 i 8 k.p.a. Organ rozpatrzył wnikliwe wniosek skarżącego, uzasadnił podjętą decyzję. Nie załatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego nie uzasadnia postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. Przedłożona przez skarżącego opinia dotyczy kwestii odsetek od kar pieniężnych nieuregulowanych w terminie. Zdaniem Sądu nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawy . Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co w świetle art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje oddaleniem skargi.