II SA/Gl 770/05

Dnia 28 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: ref. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2006 roku, sprawy ze skargi B. Ś. i B. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] roku, Nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] roku Nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Gminę T., własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...], położonej w jednostce ewidencyjnej T., obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr A o powierzchni [...] m2, ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...] (poprzednio Kw Nr [...]) prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T., stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 roku współwłasność H. K., J. K., L. K., A. M. i M. C.. W sentencji tej decyzji znalazło się również stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość od dnia [...] roku na podstawie umowy kupna-sprzedaży stanowi własność małżonków B. i B. Ś.. W uzasadnieniu wykazano spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwanej dalej Przepisy wprowadzające. Pouczono także, że strona może złożyć stosowny wniosek o ustalenie i przyznanie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. Jako strony postępowania wskazano, poza Gminą T., zarówno osoby będące właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 roku, jak i małżonków B. i B. Ś.. Wnioskiem z dnia [...] 2004 roku skarżący B. Ś. i B. Ś. zwrócili się do Starosty T. o przyznanie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość na zasadzie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Wskazali, iż na podstawie zawartej w formie aktu notarialnego umowy nabyli tę nieruchomość w dniu [...] roku. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa przez Gminę T. wszczęte zostało dopiero w dniu [...] 2001 roku. Żadna ze stron umowy kupna-sprzedaży nie miała w chwili jej zawierania świadomości, że działka może stanowić przedmiot wywłaszczenia. Z umowy wynika w ocenie wnioskodawców, że dotychczasowi właściciele w sposób jasny wyrazili wolę zbycia przysługujących im praw majątkowych do tej nieruchomości, a zatem kwestą drugorzędną jest to, czy było to prawo własności, czy też prawo do żądania odszkodowania. Do wniosku dołączono odpis aktu notarialnego z dnia [...] roku, notariusza W. B. w T., Rep. A numer [...]. Rozpoznając ten wniosek Starosta T., po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) oraz art. 73 Przepisów wprowadzających. W uzasadnieniu stwierdzono, że skoro przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Gminy T. z dniem 1 stycznia 1999 roku, to wątpliwość budzi ważność rozporządzeń tą nieruchomością dokonanych po tej dacie. W ocenie organu uprawnionymi do odszkodowania są wyłącznie te osoby, które były właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 roku. W tym stanie rzeczy skarżący nie są stroną postępowania o odszkodowanie, albowiem nie są uprawnieni do jego otrzymania. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wnieśli o jej zmianę i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu wywiedziono, że pomimo wadliwości czynności prawnej, jaką była umowa kupna-sprzedaży z dnia [...] roku, w części dotyczącej przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości, pozostałe jej postanowienia zachowują moc. Do rozważenia pozostaje zatem, jakie są skutki oświadczeń woli stron w odniesieniu do tej nieruchomości. W ocenie skarżących doszło do konwersji czynności prawnej w inną, odpowiadającą ich woli. Tą inną czynnością miała być cesja prawa do odszkodowania w rozumieniu art. 509 Kodeksu cywilnego w miejsce przeniesienia prawa własności. Wskazano, że prawo do odszkodowania jest prawem podmiotowym, a jego zbywalność nie została ograniczona przepisami prawa. Dodatkowo podniesiono, że dotychczasowi właściciele otrzymali cenę za całość nieruchomości, a dochodzenie od nich zwrotu tej ceny byłoby nieracjonalne. Za niedopuszczalną w ocenie skarżących należy uznać sytuację, w której Gmina staje się właścicielem nieruchomości bez wypłaty odszkodowania. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko prezentowane w decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazał, że poza osobami, które były właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 roku, uprawnionymi do odszkodowania są ich spadkobiercy. Dodatkowo podkreślił, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową. Nie tworzy jej natomiast czynność prawna pomiędzy poszczególnymi podmiotami ani też interes faktyczny. Odnosząc się do twierdzeń skarżących w kwestii cesji roszczenia o odszkodowanie, stwierdzono, iż ta sprawa jako uregulowana przepisami prawa cywilnego może być dochodzona jedynie w drodze postępowania przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 73 Przepisów wprowadzających oraz art. 28 kpa. Wnieśli o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz. W uzasadnieniu skargi, a także w piśmie procesowym z dnia [...] 2005 roku podtrzymano dotychczas prezentowany pogląd w tej sprawie. Wskazano także, iż skoro organ wskazuje, że uprawnionymi do wypłaty odszkodowania mogą być również spadkobiercy byłych właścicieli, to równie dobrze mogą nimi być cesjonariusze. Zarówno jedna, jak i druga instytucja są bowiem instytucjami prawa cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał również, że nikt nie może przenieść na inną osobę więcej praw, aniżeli sam posiada, co czyni wątpliwym ważność umowy z dnia [...] roku. Przyznał jednak, że organy administracji nie są uprawnione do badania ważności takich umów. Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2006 roku, pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska, z tym że pełnomocnik organu odwoławczego dodatkowo powołał się na wyroki tut. Sądu w sprawach o sygn. akt II SA Gl 107/05 i II SA/Gl 230/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Na wstępie wskazać przyjdzie, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Wbrew ustaleniom poczynionym przez organy obu instancji, skarżącym przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jest oczywistym, że interes prawny wynikać musi z norm prawa materialnego. Takim przepisem prawa, z którego wynika interes prawny skarżących jest art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.), w myśl którego w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Przepis ten, jak i inne przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece (vide: art. 3 i 4) chronią nabycie prawa osoby ujawnionej w księdze wieczystej, bez względu na to czy była ona rzeczywiście uprawniona. Przepisy te umożliwiają nabycie prawa rzeczowego od osoby nieuprawnionej, która została wpisana do księgi wieczystej jako właściciel. W tym zakresie zostaje przełamana zasada nemo plus iuris in alium transfere potest, quam ipse habet. Ustawa w określonym zakresie sankcjonuje przewagę stanu formalnego wynikającego z treści księgi wieczystej nad rzeczywistym stanem prawnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 maja 2002 roku, sygn. akt I CKN 237/00). Nie przesądzając jeszcze na tym etapie o uprawnieniu lub braku uprawnienia do odszkodowania po stronie skarżących, nie można im było odmówić przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy ich prawo było prawem ujawnionym w księdze wieczystej na podstawie prawomocnego wpisu dokonanego przez sąd wieczysto-księgowy. Okoliczność ta znana była organom i wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej Sądu Rejonowego w T. KW Nr [...] (k. [...] akt administracyjnych organu odwoławczego). Jak się wydaje powyższe okoliczności dostrzegł także organ odwoławczy w postępowaniu o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości zakończonym decyzją z dnia [...] roku, w którym to postępowaniu skarżący brali udział w charakterze strony. Jednakże w niniejszym postępowaniu okoliczność ta została pominięta. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji winien był merytorycznie rozpatrzyć wniosek skarżących. Bezprzedmiotowość bowiem postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Natomiast bezzasadność żądania strony to brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W przeciwieństwie zatem do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z uzasadnień kontrolowanych decyzji, organy obu instancji uznały, że jedynymi osobami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających są osoby, którym w dniu 31 grudnia 1998 roku przysługiwało prawo własności względnie ich spadkobiercy. Nie sposób w tym miejscu odmówić racji skarżącym, że skoro organy dopuszczają możliwość przejścia tego uprawnienia na rzecz spadkobierców, to uznają tym samym zbywalność tego prawa. Również słusznie skarżący zauważają, że nabycie prawa w drodze spadkobrania następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego. Prawo do odszkodowania, a w szczególności roszczenie odszkodowawcze jest instytucją prawa cywilnego. Nie zmienia tego okoliczność, że w niniejszej sprawie podstawa prawna do jego ustalenia i wypłaty zawarta jest w normach prawa administracyjnego. Taka regulacja prawna powoduje jedynie, że dochodzenie tego odszkodowania odbywa się na drodze postępowania administracyjnego. Samo roszczenie jest zatem prawem podmiotowym, które wobec braku przeszkód prawnych jest prawem zbywalnym. Do rozważenia zatem pozostaje kwestia, czy prawo to zostało skutecznie przez skarżących nabyte. Aby odpowiedzieć na to pytanie koniecznym jest dokonanie oceny ważności i skuteczności umowy kupna-sprzedaży zawartej przez skarżących w dniu [...] roku. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, nieważność umowy nie ma miejsca, jeżeli zbywca nieruchomości nie jest jej właścicielem. W takiej sytuacji, poza określonymi w ustawie wyjątkami, kontrahenci nie osiągają zamierzonego skutku; nie następuje mianowicie przeniesienie własności na rzecz nabywcy. Brak tego rodzaju skutku jest równoznaczny z bezskutecznością umowy, a nie jej nieważnością (vide np.: wyrok SN z dnia 22 maja 2002 roku, sygn. akt I CKN 237/00; wyrok SN z dnia 3 września 1980 roku, sygn. akt IV CR 202/80; Stanisław Rudnicki w Komentarzu do Kodeksu Cywilnego, Księga Druga, art. 155, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1996, str. 94, 95). Nie bez znaczenia dla oceny skutków prawnych takiej umowy jest również data i charakter decyzji stwierdzającej nabycie własności na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających. Chociaż nabycie własności na podstawie tego przepisu następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku, to stwierdzenie owego przejścia prawa należy, stosownie do art. 73 ust. 3, do kompetencji organu administracji państwowej - wymaga decyzji wojewody. Decyzja ta stanowi akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili jej wydania (a ściśle - uprawomocnienia) gmina może skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo, i prawem tym rozporządzać. Do tego czasu gmina nie może powoływać się na samo brzmienie wymienionego art. 73 ustawy, gdyż decyzja wojewody stanowi sformalizowany i jedyny dowód nabycia przez gminę nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Sytuacja ta powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich. Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić przyjdzie, że umowa z dnia [...] roku była umową ważną. Rodziła również wszystkie skutki, formalne, jakie wiązały się z jej zawarciem, czego dowodem jest chociażby prawomocny wpis do księgi wieczystej. Dopiero decyzja Wojewody z dnia [...] roku, spowodowała, że bezskuteczne było przeniesienie prawa własności działki nr A. Bezskuteczność w tym zakresie odnosi swój skutek wstecz, tj. od momentu zawarcia umowy. Jednakże dopiero od daty uprawomocnienia się decyzji Wojewody zaistniały przesłanki do uregulowania stanu wieczysto-księgowego i powoływania się przez organy na rzeczywisty stan prawny. Jak słusznie podkreślają skarżący przedmiotem umowy nie było li tylko przeniesienie prawa własności działki nr A. Umową tą dokonano również przeniesienia własności działki nr B, jak również dokonano przeniesienia całości praw i obowiązków związanych z prawem własności przedmiotu umowy (vide: § [...] i [...] aktu notarialnego z dnia [...] roku, Rep. A Nr [...]). Skoro zatem, jak wyżej zaznaczono bezskuteczność dotyczy tylko czynności polegającej na przeniesieniu własności działki nr A, to skuteczne pozostają inne czynności zdziałane przez strony w tej umowie. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotnym jest, czy w ramach tej umowy strony dokonały przeniesienia prawa do odszkodowania za nieruchomość, której przeniesienie własności okazało się bezskuteczne. W ocenie Sądu do takiego przeniesienia (cesji) doszło. Prawo do odszkodowania określone zarówno w art. 21 Konstytucji RP, jak i sprecyzowane w art. 73 Przepisów wprowadzających jest niewątpliwie prawem związanym z własnością nieruchomości. Strony w umowie postanowiły przenieść wszystkie prawa związane z własnością zbywanych nieruchomości, a więc również i prawo do odszkodowania. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w dacie zawarcia umowy strony nie wiedziały o istnieniu tego prawa. Cesja może bowiem dotyczyć również praw przyszłych związanych z jej przedmiotem. W powyższym ujęciu nie było potrzeby odwoływania się do konwersji umowy. W pierwszym rzędzie z tego powodu, iż pozostaje ważna, w drugim natomiast, że przelew (cesja) praw związanych z jej przedmiotem wynika wprost z treści § 5. Trafnie organ odwoławczy zauważył, że organy administracji nie są uprawnione do stwierdzania nieważności względnie bezskuteczności czynności prawnych. W tym zakresie wyłącznie właściwe są sądy. Nie zmienia to jednak faktu, że organy do czasu, kiedy sąd stwierdzi nieważność lub bezskuteczność takiej czynności, winny oceniać treść umowy według zasad ogólnych, w szczególności uwzględniając intencje stron wyrażone w umowie. Innymi słowy, o ile stwierdzenie nieważności lub bezskuteczności umowy należy do wyłącznej kompetencji sądu, o tyle uznanie umowy za ważną lub skuteczną nie wymaga sądowego rozstrzygnięcia. Wskazywane na rozprawie przez pełnomocnika organu odwoławczego wyroki tut. Sądu nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Niezależnie bowiem od tego, iż nie są one dla Sądu wiążące, jako że zostały wydane w innych, indywidualnych sprawach, to w sprawie o sygn. II SA/Gl 107/05 przedmiotem skargi była w istocie wysokość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, zaś w sprawie o sygn. II SA/Gl 230/05 nie zostało sporządzone uzasadnienie z uwagi na charakter rozstrzygnięcia i brak wniosku o sporządzenie tego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy, nie znając motywów rozstrzygnięcia, nie sposób się do niego odnieść. Wobec powyższego Sąd uznał zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji za wydane z naruszeniem art. 105 § 1 w zw. z art. 28 kpa, a ponadto z naruszeniem art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a naruszenia te w ocenie Sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność uchylenia decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 p.s.a. uwzględniając uiszczony przez skarżących wpis sądowy, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Rozpoznając ponownie wniosek skarżących z dnia [...] 2004 roku, organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzi do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa.