II OSK 525/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Bożena Walentynowicz, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 1517/04 w sprawie ze skargi Województwa Wielkopolskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze składu Rady Muzeum oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 1517/04 po rozpoznaniu skargi Województwa Wielkopolskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze składu Rady Muzeum oddaliło skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że uchwałą z dnia [...] 2004 r. Nr [...] na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach /Dz. U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24 ze zm./ Sejmik Województwa Wielkopolskiego odwołał T. C. ze składu Rady przy Muzeum - Zespół Pałacowo-Parkowy w D. podając, że radni Sejmiku akceptując kandydaturę T. C. na członka Rady Naukowej Muzeum w D. nie wiedzieli o jego działalności jako namiestnika Wielkiej Loży Narodowej Polska, zarejestrowanej jako stowarzyszenie. Przytoczono jednocześnie wypowiedź T. C. zawartą w publikacji [...] z dnia [...] pt. "Polowanie na masonów", w której stwierdził, że nikt nie może liczyć na kontakt z poznańskim oddziałem Wielkiej Loży Narodowej - Świątynią Hymnu Jedności, której członkowie "będą działać w sposób utajniony nie podając siedziby organizacji". Zdaniem radnych tego rodzaju organizacja popada w konflikt z art. 13 Konstytucji RP, który zakazuje istnienia m. in. organizacji przewidujących utajnienie struktur lub członkostwa, a przynależność T. C. do takiej organizacji uzasadnia jego odwołanie z funkcji Rady Muzeum. Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 listopada 2004 r. na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm./ stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa uznając, że działalność T. C. w Wielkiej Loży Narodowej Polska nie może stanowić podstawy odwołania ze składu Rady muzeum, gdyż funkcjonuje ona w ramach obowiązującego w Polsce porządku korporacyjnego i prowadzi działalność jako zarejestrowane stowarzyszenie. Ewentualne naruszenie art. 13 Konstytucji RP musi zostać udowodnione w postępowaniu sądowym i dopiero prawomocny wyrok delegalizujący daną organizację może stanowić podstawę do podejmowania jakichkolwiek działań w stosunku do jej członków. Ocena dokonana przez Sejmik narusza natomiast wyrażoną w art. 32 ust. 2 Konstytucji zasadę równości i zakaz dyskryminacji. Uchwała została ponadto wydana z naruszeniem art. 11 ust. 3 ustawy o muzeach, gdyż pogwałciła zasadę kadencyjności członków rady muzeum. Odwołanie i powołanie nowych członków należy uznać za wyjątek, mogący mieć miejsce wyłącznie w nadzwyczajnych okolicznościach. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Marszałek Województwa Wielkopolskiego zarzucając naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach oraz art. 79 i 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa podnosząc, że niezależnie od brzmienia art. 11 ust. 3 ustawy o muzeach Sejmik ma prawo na mocy art. 11 ust. 4 tej ustawy odwołać członka rady muzeum przed upływem kadencji na zasadzie swobodnego uznania. Podstawę rozstrzygnięcia nie stanowił art. 13 Konstytucji RP, który to przepis był tylko "składnikiem merytorycznego uzasadnienia uchwały". W skardze zakwestionowano też możliwość bezpośredniego stosowania przez Wojewodę art. 32 ust. 2 Konstytucji, skoro przepis szczególny uprawnia sejmik do odwołania członka rady muzeum na zasadzie uznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga jest bezzasadna stwierdzając, że zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach sejmik może odwołać członka rady muzeum przed upływem kadencji. Odwołanie jest aktem uznaniowym, jednakże nie mogą być przekroczone granice uznania. Przewidziana w art. 12 i 58 ust. 1 Konstytucji RP wolność zrzeszania się zapewnia swobodę zakładania i przynależności do stowarzyszeń, których cele i struktury nie są sprzeczne z porządkiem prawnym Rzeczypospolitej. Jest to wolność konstytucyjna, która zgodnie z art. 31 Konstytucji może być ograniczona tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Loża masońska, do której należy T. C. jest stowarzyszeniem zarejestrowanym zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie z dnia 7 kwietnia 1989 r. o stowarzyszeniach /t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm./. Rejestracja domniema legalność stowarzyszenia i zgodność jego statutu, a więc celów i struktur, z prawem. Kwestie te bada sąd w postępowaniu rejestracyjnym. Powoływanie się na niezgodność działalności jakiegokolwiek zarejestrowanego stowarzyszenia z art. 13 Konstytucji nie jest możliwe bez wcześniejszego wzruszenia postanowienia sądu rejestrowego albo wszczęcia procedury określonej w art. 28 i następnych ustawy o stowarzyszeniach. Wprawdzie art. 58 ust. 2 Konstytucji stwierdza, że zrzeszenia, których cel lub działalność są sprzeczne z Konstytucją lub ustawą są zakazane, jednak o zakazie działalności zrzeszania musi orzec sąd. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał iż odwołanie T. C. z Rady Muzeum w D. stanowi naruszenie wolności i praw konstytucyjnych, a w szczególności zasady równości i zakazu dyskryminacji, określonych w art. 32 oraz wolności zrzeszania się, zadeklarowanej w art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji za przekroczenie granic uznania uprawnionego organu, określonego w art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Wielkopolskie reprezentowane przez radcę prawnego D. S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach /Dz. U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24 ze zm./, - art. 79 i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm./. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż odwołanie członka rady muzeum, podobnie jak jego powołanie, jest swobodnym uznaniem właściwego organu, który swojego rozstrzygnięcia nie ma obowiązku uzasadniać. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez Wojewodę Wielkopolskiego wnosi się o jej oddalenie i podkreśla, iż pojęcie "swobodne uznanie", na które powołuje się wnoszący skargę kasacyjną nie może oznaczać dowolności i prowadzić do naruszenia innych obowiązujących norm prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach oraz art. 79 i 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa podnosząc, że niezależnie od brzmienia art. 11 ust. 3 ustawy o muzeach Sejmik ma prawo na mocy art. 11 ust. 4 tej ustawy odwołać członka rady muzeum przed upływem kadencji na zasadzie swobodnego uznania. Według wnoszącego skargę kasacyjną stosownie do art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach członków rady muzeum powołuje i odwołuje właściwy podmiot /sejmik województwa/. W obszernych wywodach skargi kasacyjnej zajęto stanowisko, że organ który jest władny powołać członka rady na okres kadencji, ma także prawo go odwołać w czasie trwania kadencji, przy czym decyzja w tym zakresie , wyrażana przez sejmik województwa w formie uchwały tego organu, jest decyzją swobodną i nie musi być w żaden sposób uzasadniona. Sprawujący nadzór nad wykonywaniem zadań województwa na podstawie kryterium zgodności z prawem /art. 79 ustawy o samorządzie województwa/ wojewoda nie może zatem uznać uchwały sejmiku województwa wydanej na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach w przedmiocie odwołania członka rady muzeum w czasie trwania kadencji za sprzeczną z prawem, a zatem nieważną /art. 82 ustawy o samorządzie województwa/, w sytuacji, gdy uchwała taka nie musi być uzasadniona. Z stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej nie można się zgodzić z następujących przyczyn. Zasadą wynikającą z art. 11 ustawy o muzeach jest, iż przy każdym muzeum państwowym i samorządowym działa rada muzeum, składająca się z członków powoływanych uchwałą właściwego sejmiku samorządowego na okres kadencji trwającej cztery lata. Z art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach wynika, że o odwołaniu członka rady muzeum w czasie trwania kadencji decyduje organ właściwy do powołania, a więc sejmik województwa jako organ samorządu województwa. Prawo do podjęcia przez sejmik województwa uchwały o odwołaniu członka rady muzeum w ramach samodzielnego decydowania w tej kwestii nie oznacza jednak, że uchwała ta może być podjęta dowolnie, a więc bez wystąpienia przyczyn uzasadniających podjęcie takiej uchwały. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że zakwestionowaną rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody uchwałę o odwołaniu ze składu Rady Muzeum T. C. Sejmik Województwa podjął mając na uwadze, że jest on członkiem Wielkiej Loży Narodowej Polska, a więc organizacji, która w ocenie Sejmiku popada w konflikt z art. 13 Konstytucji RP zakazujący istnienia m. in. organizacji przewidujących utajnienie struktur lub członkostwa. Podejmujący uchwałę radni przyjęli, że przynależność T. C. do takiej organizacji uzasadnia jego odwołanie z członkostwa w Radzie Muzeum. Przyjęto zatem, że odwołanie z członkostwa w radzie muzeum wymaga zaistnienia okoliczności, które w ocenie podejmujących uchwałę usprawiedliwia /uzasadnia/ zawarte w niej rozstrzygnięcie. Twierdzenie natomiast w skardze kasacyjnej, że uchwała o odwołaniu członka rady muzeum w czasie kadencji w myśl art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach nie wymaga w ogóle żadnego uzasadnienia, bowiem uchwała w tym względzie jest podejmowana przez właściwy organ w ramach swobodnego uznania, zaś nawet istniejące uzasadnienie uchwały "nie wywołuje żadnych skutków prawnych" i nie może być brane pod uwagę, wydaje się co najmniej nieporozumieniem. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej zdaje się nie rozróżniać pojęć "swobodnego uznania" od "uznania dowolnego". Zarówno w literaturze prawniczej jak i w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "swobodne uznanie" tym się różni od "uznania dowolnego", że organ właściwy do zadecydowania w konkretnej sprawie czy to w formie decyzji administracyjnej, czy też w innej prawem przewidzianej formie, np. uchwały kolegialnego organu samorządowego, rozstrzyga w sposób wprawdzie nie ograniczony konkretnymi przesłankami określonymi normatywnie, jednakże bynajmniej nie oznacza to, że całkowicie obojętne są konkretne okoliczności leżące u podłoża takiego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do tych przypadków, kiedy rozstrzygnięcie zapada w ramach swobodnego uznania, określanego również jako uznanie administracyjne, przyjmuje się, iż konieczne jest jeszcze bardziej wnikliwe rozważenie sprawy i stwierdzenie, że określone rozstrzygnięcie uzasadniają szczegółowo rozważone wszelkie niezbędne okoliczności. W przeciwnym razie, wówczas gdy brak okoliczności usprawiedliwiających określone rozstrzygnięcie, mamy do czynienia z rozstrzygnięciem dowolnym, a nie opartym na swobodnym uznaniu. W niniejszej sprawie, jak to słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku, zakwestionowana uchwała o odwołaniu T. C. ze składu Rady Muzeum przed upływem kadencji posiadała uzasadnienie, a więc nie była nacechowana dowolnością, jednakże motywy którymi kierował się Sejmik Województwa pozostawały w sprzeczności z określoną w Konstytucji RP /art. 12 i 58 ust. 1/ zasadą wolności zrzeszania się obywateli zapewniającą swobodę zakładania i przynależności do legalnie istniejących stowarzyszeń. Z tej przyczyny słusznie Sąd I instancji oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego stwierdzające nieważność uchwały o odwołaniu z Rady Muzeum T. C./. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.