III SA/Wa 2350/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 21 lutego 2005 r. Skarżąca K.O. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu nieuiszczonych składek wraz z odsetkami. Uzasadniając swój wniosek Skarżąca podniosła, że od długiego czasu choroba uniemożliwia jej podjęcie pracy w celu osiągnięcia dochodów, pozwalających zabezpieczyć bieżące potrzeby i regulować należności, zaś podjęta w roku 2004 praca doprowadziła do znacznego pogorszenia jej stanu zdrowia. Nadto oświadczyła, że w 2004 r. odmówiono jej przyznania renty inwalidzkiej i wskazała na trudności związane z wysokimi kosztami leczenia. Stwierdziła, że korzysta z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, ponieważ nie posiada środków na zakup opału. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. ZUS odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powołał się na treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." i wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w wymienionych w tym przepisie sytuacjach. Nadto, wskazując na treść ust. 3a i 3b omawianego przepisu ZUS stwierdził, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą byś w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na zasadach określonych przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w odrębnym rozporządzeniu. Odnosząc się do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy ZUS podniósł, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia, tj. Skarżąca nie uregulowała składek finansowanych przez ubezpieczonego, a zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami art. 28 u.s.u.s. nie ma zastosowania, nadto Skarżąca nie złożyła prawidłowych dokumentów rozliczeniowych za miesiące kwiecień, maj, lipiec, sierpień 1999 r. oraz lipiec 2000 r. oraz nie złożyła aktualnego kwestionariusza o możliwościach płatniczych i informacji o udzielonej pomocy de minimis stosownie do przepisów o pomocy publicznej. Organ podkreślił, że Skarżąca była bezskutecznie wzywana do uzupełnienia wniosku o powyższą dokumentację. W tej sytuacji ZUS stwierdził, że nie ma prawnych możliwości umorzenia przedmiotowych należności. Pismem z dnia 16 maja 2005 r. Skarżąca wniosła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że wydana przez ZUS decyzja odmowna jest dla niej krzywdząca i nie spełnia jej oczekiwań. Odnosząc się do niedostarczonej dokumentacji Skarżąca przyznała, że faktycznie została wezwana do jej uzupełnienia, ale w tym okresie przebywała poza miejscem zamieszkania na leczeniu rehabilitacyjnym i nie mogła wykonań wezwania, o czym - w swojej ocenie - starannie poinformowała organ. Jednocześnie oświadczyła, że nie posiada żadnego majątku, nie ma nieruchomości ani oszczędności lub lokat, jak również pojazdu mechanicznego ani żadnych przedmiotów wartościowych. Dalej w piśmie ponownie odwołała się do swojej trudnej sytuacji finansowej i podniosła argumenty natury słusznościowej, przemawiające za umorzeniem jej należności, w tym m.in. konieczność uwzględnienia możliwości spełnienia wymogów "dokumentacyjno formalnych" przez wszystkich obywateli ubiegających się o ulgi płatnicze. Nadto przy piśmie z dnia 6 czerwca 2005 r. Skarżąca złożyła wypełniony formularz kwestionariusza o stanie możliwości płatniczych oraz oświadczeń o (nie)korzystaniu z pomocy publicznej, podtrzymując przy tym swój wniosek o umorzenie należności. Zaś w uzupełnieniu powyższego pisma, w dniu 11 czerwca 2005 r. dosłała dwa odpisy kart informacyjnych leczenia szpitalnego i oświadczyła, że nie posiada innych dokumentów - zaświadczeń, faktur lub dowodów finansowych i wyraziła swoje zdziwienie, wynikające z faktu, że już wcześniej złożyła dokumentację, o którą ZUS wciąż ją wzywa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS, stwierdzając że argumentacja powołana przez Skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest już organowi znana i nie wpływa na zmianę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ZUS. Nadto Prezes ZUS powołał się na cytowany w decyzji pierwszoinstancyjnej art. 28 u.s.u.s. i wymienił wskazane w nim przesłanki umorzenia należności w związku ze stwierdzeniem ich całkowitej nieściągalności. Organ podkreślił, że jakkolwiek w niniejszej sprawie Urząd Skarbowy w D. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. umorzył postępowanie egzekucyjne, Skarżąca w okresie od 1 października 1999 r. do 31 maja 2000 r. zatrudniała pracownika i nie uregulowała należnych z tego tytułu składek, zaś do tych należności nie ma zastosowania art. 28 u.s.u.s. Odnosząc się do obecnego braku możliwości zapłaty należności przez Skarżącą należności Prezes ZUS stwierdził, że nie przesądza on o trwałej nieściągalności zobowiązań, gdyż zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Organ nie stwierdził też, aby w sprawie zachodziły przesłanki umorzenia należności, określone w przepisach Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365). Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła oparcie decyzji na niesprawiedliwej ocenie sytuacji i warunków Skarżącej, a także naruszenie w sposób rażący jej interesu jako obywatela RP i pominięcie przy wydaniu rozstrzygnięcia decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na skutek wystąpienia nieściągalności. Dalej w skardze Skarżąca wyraża swoją dezaprobatę związaną z regulacjami prawnymi w zakresie prowadzenia małych firm i braku możliwości zastosowania wobec nich przepisów prawa upadłościowego. Prezesowi ZUS zarzuciła też postępowanie w sposób nadmiernie sformalizowany, "pomijający człowieka". W rezultacie Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa w postępowaniu i treści uzasadnień oraz szkodliwość społeczną. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi. W replice do odpowiedzi na skargę, wniesionej przez Skarżącą pismem z dnia 28 sierpnia 2005 r., wniosek organu o oddalenie skargi Skarżąca uznała za pozbawiony podstaw prawnych, jak i przyjętych zasad społecznych, do których odwołuje organ w zaskarżonej decyzji. W dalszej części pisma Skarżąca ponownie podniosła liczne argumenty natury słusznościowej, częściowo przytaczane już w skardze, a dotyczące jej trudnej sytuacji życiowej i materialnej. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść Skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Została ona wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania, według przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Według postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.). Organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu, Rada Nadzorcza Zakładu. Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane zostały w art. 73 u.s.u.s., w ramach których ustawodawca przyznał mu m. in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań tylko to jedno jest realizowane przez Prezesa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach indywidualnych. Inaczej mówiąc, nie posiada on ustawowego umocowania do wydawania decyzji w żadnym innym zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie wydał on decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jako organ drugiej instancji, o czym świadczy użyty w rozstrzygnięciu decyzji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy decyzję". Zatem decyzja ta została wydana niezgodnie z właściwością rzeczową. W myśl postanowień art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, zaś jako organ Zakładu podpisuje je Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 u.s.u.s.). Swoje uprawnienie do podpisywania decyzji może on przekazać pracownikom kierowanej jednostki organizacyjnej, co wynika z art. 268a k.p.a., znajdującego zastosowanie mocą art. 123 u.s.u.s. i art. 180 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie decyzję wydaną w pierwszej instancji podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w J., zaś w jej rozstrzygnięciu został użyty zwrot "Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek", dlatego decyzję tę należy ocenić jako wydaną zgodnie z właściwością rzeczową, aczkolwiek wadliwie widnieje w lewym górnym rogu pierwszej strony decyzji zapis "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Niemniej jednak przy ocenie prawidłowości tej decyzji zdecydowało jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu natomiast właściwość instancyjną, stanowiącą jeden z elementów właściwości rzeczowej, narusza decyzja będąca przedmiotem skargi. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące w dacie wydania decyzji regulacje prawne nie przyznają Prezesowi ZUS ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W stanie prawnym, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji tryb odwoławczy w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie został uregulowany w u.s.u.s. Według art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu wówczas obowiązującym od decyzji w tych sprawach nie przysługuje odwołanie do sądu. Regulacja ta nie mogła jednak prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu w przedmiotowych sprawach nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, od decyzji w sprawie o umorzenie przysługiwało odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia był organ administracji publicznej wyższego stopnia. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, był Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji jest wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów Skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednocześnie Sąd miał na uwadze okoliczność, że z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Przepisem art. 1 ust. 3 powyższej ustawy zmieniony został art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z nowym brzmieniem powyższego artykułu od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu, przewidziane w ust. 2 art. 83 u.s.u.s. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym do wydania decyzji po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie zaległych należności z tytułu składek jest Prezes ZUS. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że wskutek usunięcia przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, w związku ze zmianą tych przepisów, rozstrzygnięcie wydane zostanie ponownie przez ten sam organ. Okoliczność ta nie mogła jednak mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji i treść orzeczenia Sądu, gdyż z treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika dla Sądu obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Jak wskazano wcześniej, przesłanka ta w sprawie niniejszej zachodzi. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony, rozpatrywanie zarzutów skargi jest przedwczesne. Doprowadziłoby to bowiem do przesądzenia wyniku sprawy przez Sąd zamiast organu zobowiązanego do rozpoznania odwołania, co byłoby sprzeczne z postanowieniami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl których sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponieważ Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem, nie jest on kompetentny do rozpoznania wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Kontrola działalności administracji obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2), art. 152 w związku z art. 119 pkt 1) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.