III SA/Wa 473/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi P. "P. " s.c. A. S. i M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2004 r., Znak sprawy [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 12 września 2003 r. A.S. na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej w skrócie jako "rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.", zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Z. o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ZUS. W uzasadnieniu podniósł, iż razem z małżonką mieszkają w budynku gospodarczym, stanowiącym siedzibę firmy. Na dzień 31 sierpnia 2003 r. z prowadzonej działalności gospodarczej osiągnął dochód w wysokości 9.278,96 zł. Dodał ponadto, iż w dniu 10 września 2003 r. został okradziony w L. z dokumentów i pieniędzy. Kradzież odbiła się znacznie na zdrowiu wnioskodawcy, który obecnie leczy się na nerwicę, nadciśnienie i cukrzycę. Na trudną sytuację wnioskodawcy wpływ ma również niespłacony kredyt bankowy, nieuczciwość kontrahentów, a także zagrożenie upadłości prowadzonej działalności gospodarczej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr[...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu, powołując się na treść § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., stwierdził, iż sytuacja majątkowa wnioskodawcy nie jest na tyle trudna, aby uzasadniała umorzenie należności. Wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą oraz wspólne gospodarstwo z synem. Z oświadczenia o sytuacji ekonomiczno - finansowej z dnia 15 listopada 2002 r. wynika ponadto, iż wnioskodawcy posiadają wspólny majątek z synem o wartości 1,5 mln zł, natomiast z kwestionariusza o stanie majątkowym spisanego w związku z rozpatrywaniem wniosku z dnia 15 września 2003 r. o umorzenie składek wynika, że wartość majątku wnioskodawcy i jego rodziny wzrosła do 2 mln zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 31 sierpnia 2004 r. A.S., odnosząc się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji, podniósł, iż wzrost jego majątku o 0,5 mln zł wynika z przeszacowania jego wartości. Jego firma osiąga obroty trochę powyżej 200.000 zł rocznie. Za okres od 15 listopada 2002 r. do 15 września 2003 r. nakłady inwestycyjne wyniosły "0" zł, co potwierdzają załączone dowody księgowe: VAT 7, ewidencje zakupów VAT. Wnioskodawca dodał również, iż przez 10 lat był okradany przez "L." SA. w L. Filia w Z.. Obecnie w tym przedmiocie toczy się postępowanie cywilne przed Sądem Rejonowym w Z.. Od ujawnienia incydentu kradzieży zużycie energii w jego firmie zmniejszyło się o 5 razy. W ocenie wnioskodawcy, biorąc pod uwagę jego sytuację majątkową i życiową, spełnia on kryteria do umorzenia należności przewidziane w rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2004 r., znak sprawy [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie właściwej oceny sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawców. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że wnioskodawca wraz z rodziną posiada majątek o wartości ok. 2 mln zł oraz prowadzi firmę przynoszącą dochody. W ocenie organu pierwszej instancji w odwołaniu nie przedstawiono również żadnych dodatkowych dowodów, które stanowiłyby przesłankę do zmiany decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 października 2004 r., którą przekazano wg właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący podniósł, iż "uzasadnienia decyzji wydanych przez ZUS Oddział wL., a podpisanych przez Panią mgr M. G. i zatwierdzone dr M. O. mają charakter okupanta, który rządzi w RP". Zdaniem Skarżącego uzasadnienia decyzji ZUS Oddział w L. są błędne w całej rozciągłości. Działalność gospodarcza prowadzona przez Skarżącego przynosiła straty wbrew stanowisku organu rentowego. Skarżący nie posiada mieszkania i domu mieszkalnego, mieszka na tyłach budynku gospodarczego. Na dzień dzisiejszy posiada zadłużenie w Banku [...] SA. na ok. 70.000 zł. Na majątek rodziny Skarżącego składają się dwa budynki gospodarcze, 11 letni samochód osobowy, działka rolna. Obecnie firma Skarżącego pracuje normalnie i rozwija się, zatrudniając nowych pracowników. Składki ZUS opłacane są terminowo. Ponadto Skarżący przestawił argumenty podnoszone wcześniej w pismach do organów rentowych, a dotyczące sprawy kradzieży energii elektrycznej oraz kradzieży dokumentów oraz gotówki, jaka miała miejsce w L. w dniu 10 września 2003 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej odrzucenie. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść Skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Została ona bowiem wydana przez Prezesa ZUS, podczas gdy w obowiązującym ówcześnie stanie prawnym nie był on uprawniony do jej wydania. Według postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: ZUS, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status ZUS określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzą centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.). Organami ZUS są: Prezes Zakładu, Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu, Rada Nadzorcza Zakładu. Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane zostały w art. 73 u.s.u.s., w ramach których ustawodawca przyznał mu m. in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań tylko to jedno jest realizowane przez Prezesa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach indywidualnych. Inaczej mówiąc, nie posiada on ustawowego umocowania do wydawania decyzji w żadnym innym zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie wydał on decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jako organ drugiej instancji, o czym świadczy użyty w rozstrzygnięciu decyzji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję". Zatem decyzja ta została wydana niezgodnie z właściwością rzeczową. W myśl postanowień art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek jest ZUS, zaś jako organ ZUS podpisuje je Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 u.s.u.s.). Swoje uprawnienie do podpisywania decyzji może on przekazać pracownikom kierowanej jednostki organizacyjnej, co wynika z art. 268a k.p.a., znajdującego zastosowanie mocą art. 123 u.s.u.s. i art. 180 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie decyzję wydaną w pierwszej instancji podpisał z upoważnienia Prezesa ZUS Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS wL., zaś w jej rozstrzygnięciu został użyty zwrot "Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek", dlatego decyzję tę należy ocenić jako wydaną zgodnie z właściwością rzeczową, aczkolwiek wadliwie widnieje w lewym górnym rogu pierwszej strony decyzji zapis "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Niemniej jednak przy ocenie prawidłowości tej decyzji zdecydowało jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu natomiast właściwość instancyjną, stanowiącą jeden z elementów właściwości rzeczowej, narusza decyzja będąca przedmiotem skargi. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Regulacje prawne nie przyznają ZUS ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. ZUS nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego od wydanych przez niego decyzji nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dacie wydania zaskarżonej decyzji tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie był uregulowany w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ówczesnym brzmieniu od tych decyzji nie przysługiwało odwołanie do sądu. Regulacja ta nie mogła jednak prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje bowiem każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji ZUS w przedmiotowych sprawach nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajdował art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem od decyzji w sprawie o umorzenie należności przysługiwało odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia był organ administracji publicznej wyższego stopnia. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne był Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji było wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów Skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednocześnie Sąd miał na uwadze okoliczność, że z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Przepisem art. 1 ust. 3 powyższej ustawy zmieniony został art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z nowym brzmieniem powyższego artykułu od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu, przewidziane w ust. 2 art. 83 u.s.u.s. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym do wydania decyzji po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie zaległych należności z tytułu składek jest Prezes ZUS. Dotyczy to także uprawnienia do wydawania decyzji o stwierdzeniu uchybienia terminowi do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że wskutek usunięcia przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, w związku ze zmianą tych przepisów, rozstrzygnięcie wydane zostanie ponownie przez ten sam organ. Okoliczność ta nie mogła jednak mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji i treść orzeczenia Sądu, gdyż z treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika dla Sądu obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Jak wskazano wcześniej, przesłanka ta w sprawie niniejszej zachodzi. Jednocześnie Sąd zauważa, że na obecnym etapie przedwczesne są jakiekolwiek rozważania Sądu w przedmiocie treści wydanych rozstrzygnięć i sposobu prowadzenia postępowania, prowadzącego do ich wydania. Dopiero bowiem decyzja wydana z dochowaniem przepisów określających właściwość rzeczową organu może podlegać merytorycznej ocenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Na marginesie jedynie Sąd, odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji podnosi, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wskazuje, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności Skarżącego, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi ZUS. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowiono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 wyżej wymienionej ustawy decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.