I SA/Wa 1854/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] w K. Sp. z o. o. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w przedmiocie komunalizacji. 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Przedsiębiorstwa [...] o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], stwierdziła niedopuszczalność odwołania. W jego uzasadnieniu organ II instancji stanął na stanowisku, że Przedsiębiorstwo [...] w K. wniosło o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., zachowując termin określony w art. 58 §2 kpa. W uzasadnieniu prośby Przedsiębiorstwo podało, iż nie było przez organ I instancji potraktowane jako strona i w związku z tym o wydaniu przedmiotowej decyzji dowiedziało się dopiero w dniu 9 czerwca 2005 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że mimo, iż Przedsiębiorstwo wychodzi z założenia, że powinno być stroną w spornym postępowaniu, to przyznaje, że w innych, analogicznych sprawach zarówno Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny odmawiali mu statusu strony. W tej sytuacji organ II instancji uznał, że nie jest możliwe uwzględnienie prośby Przedsiębiorstwa o przywrócenie terminu, skoro tylko stronie przysługuje prawo do złożenia odwołania, a zatem bezprzedmiotowe jest badanie, czy uchybienie nastąpiło z jego winy. Równocześnie w wydanym postanowieniu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zawarła pouczenie, że strony mogą od wydanego orzeczenia wnieść skargę, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem [...] Przedsiębiorstwo [...] złożyło na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...] orzekł, iż nieruchomość położona w K. przy ul. [...] i znajdujący się na niej budynek w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa, w części w zarządzie [...] Przedsiębiorstwa [...] oraz stwierdził, że nieruchomość ta stanowi w określonej części przedmiot użytkowania wieczystego nabytego z mocy prawa przez [...] Przedsiębiorstwo [...]. Następnie jednak decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] ten sam organ orzekł, że przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. własnością komunalną. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, oczywistym jest, że od prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacyjnej zależy zachowanie przez "[...]" określonych praw rzeczowych do tej nieruchomości. Strona skarżąca podniosła, że przedstawiając w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. po raz kolejny oczywisty związek pomiędzy postępowaniem komunalizacyjnym a postępowaniem uwłaszczeniowym, Przedsiębiorstwo wnosiło o zbadanie, nawet w przypadku ponownej odmowy uznania go za stronę postępowania komunalizacyjnego, czy nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją rzeczywiście podlega komunalizacji z mocy prawa. Zamiast ustosunkowania się do przedstawionej argumentacji, a najprawdopodobniej nawet bez zapoznania się z nią - co strona skarżąca wnioskuje z treści uzasadnienia - stwierdzona została niedopuszczalność odwołania. W tej sytuacji [...] Przedsiębiorstwo [...] wniosła o: uznanie [...] Przedsiębiorstwa [...] za stronę postępowania zakończonego w I instancji wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 2005 r. nr: [...], uchylenie postanowienia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania [...] Przedsiębiorstwa [...] w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uznała, że zarzuty zawarte w skardze były już przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu odwoławczym i nie wnoszą żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej powołane. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie analizy zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego Sąd stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie dotyczącej wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania organ odwoławczy, wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że odwołujący się nie jest stroną postępowania, naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania, wydane w trybie art. 134 kpa, ma charakter wyłącznie procesowy. Błędne jest zatem zamieszczanie w jego uzasadnieniu treści dotyczącej posiadania uprawnień strony przez osobę wnoszącą odwołanie, bowiem treść taka dotyczy kwestii merytorycznych, które nie mogą być rozstrzygane w drodze takiego postanowienia. Instytucją służącą do wzruszenia decyzji organu I instancji w trybie zwykłym jest odwołanie, które strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji (art. 127 §1 i art. 129 §2 kpa). W tym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 kpa, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o wydaniu jej dowiedziała się z innych źródeł. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 kpa, chyba że strona prosi o przywrócenie uchybionego terminu stosownie do art. 58 i następnych kpa i wniosek ten zostanie uwzględniony. Sam fakt przesłania przez organ administracyjny decyzji, która nie została uprzednio doręczona stronie postępowania administracyjnego, nie może mieć bezpośredniego wpływu na bieg ustawowego terminu do wniesienia odwołania, a w szczególności nie otwiera on biegu tego terminu dla strony. Jednakże stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w podanym terminie decyzja w myśl art. 16 §1 kpa staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Decyzja ostateczna może być natomiast wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działu II kpa. Wówczas stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa, nie przysługuje jej natomiast wniosek, o którym mówi art. 58 §1 kpa. Z przepisu tego może bowiem korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym. Oznacza to, że termin z art. 129 kpa dotyczący wniesienia odwołania odnosi się tylko do osób, którym decyzja została doręczona, nie dotyczy osób, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji i którym decyzji nie doręczono. Niedopuszczalność odwołania może wynikać albo z ustawy, na przykład gdy ustawa przewiduje dla danego typu spraw tylko jednoinstancyjne postępowanie, albo z tego, że tok postępowania został w sprawie już wyczerpany, albo odwołanie zostało przez stronę złożone po upływie terminu i nie nastąpiło przywrócenie (na wniosek strony) tego terminu przez organ. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy, mimo iż jak sam stwierdził, wniosek o przywrócenie terminu został złożony w ustawowo określonym terminie (art. 58 §2 kpa), bez jego rozpatrzenia, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 134 kpa, zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. Oznacza to, że podstawę materialnoprawną wydanego w tej sprawie postanowienia stanowił przepis art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, iż przepis art. 134 kpa nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę (por. B. Adamiak i J. Borkowski. Kodeks postępowania, administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996 r., s. 575 oraz wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r., III SA 1377/85, ONSA 1989, nr 1, poz. 1). Jeżeli zatem organ odwoławczy stwierdził, że wnoszący odwołanie nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to - po przywróceniu terminu do złożenia odwołania, o ile oczywiście spełnione zostały ustawowe przesłanki warunkujące możliwość przywrócenia tego terminu – powinien on wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego stosując przepis art. 138 §1 pkt 3 kpa. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] i decyzja ta nie została jej doręczona. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem nie został natomiast złożony w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Niepotrzebne było zatem rozważanie, czy skarżący miał przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, czy nie. Niezależnie bowiem od tego i tak nie przysługiwało mu prawo złożenia wniosku na podstawie art. 58 §1 kpa, ponieważ nie został dla niego otwarty bieg terminu do wniesienia odwołania. Ponadto zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 58 §1 i art. 59 §1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Uprawnionym do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest "zainteresowany". Pojęcie to nie oznacza osoby mającej (tylko) interes faktyczny w załatwieniu sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz osobę uczestniczącą w postępowaniu administracyjnym uprawnioną względnie zobowiązaną do dokonania czynności procesowej. Zainteresowanym w rozumieniu tego przepisu będą zatem uczestnicy postępowania (strony, uczestnicy na prawach strony i inni uczestnicy), którzy są "zainteresowani" przywróceniem im prawa do podjęcia pewnych czynności procesowych Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, obowiązany był więc stosownie do treści przywołanych przepisów prawa, wydać orzeczenie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, bądź postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy rozpoczął skutecznie bieg termin do złożenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji, a nadto nie rozpoznał wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji. Uchylenie zaskarżonego postanowienia powoduje, iż organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę obowiązany jest przede wszystkim zając stanowisko w tych sprawach, a dopiero w przypadku ewentualnego pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania organ będzie miał możliwość rozpoznać sprawę oceniając, czy w występujących w sprawie okolicznościach należy rozpoznać odwołanie skarżącego jako strony postępowania, szczegółowo odnosząc się do podniesionych w nim zarzutów, czy też w ocenie organu istnieją podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 §1 pkt 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.