II GSK 373/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.), Sędziowie NSA Cezary Pryca, Urszula Raczkiewicz, Protokolant Joanna Warzeszkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 46/05 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów adwokackich 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz A. P. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 46/05 oddalił skargę A. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów adwokackich. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Okręgowa Rada Adwokacka, zwana dalej ORA, po przeprowadzeniu konkursu, uchwałą z dnia 18 grudnia 2003 r. odmówiła wpisu A. P. na listę aplikantów adwokackich. W uzasadnieniu uchwały ORA podała, że kandydat nie otrzymał wymaganej liczby punktów, aby zakwalifikować się do etapu ustnego. Uchwałą z dnia 31 sierpnia 2004 r., wydaną na skutek odwołania, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, zwane dalej Prezydium NRA, utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę i wskazało, że skarżący wadliwie interpretował sposób liczenia punktów. W odwołaniu od powyższej uchwały do Ministra Sprawiedliwości A. P. zarzucił naruszenie zasad przeprowadzenia konkursu oraz zagwarantowanej przez Konstytucję zasady swobody wyboru zawodu i powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02, w którym Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. Nr 123 z 2002 r., poz. 1058), dotyczących organizacji konkursów. Podniósł, że orzeczenie Prezydium NRA z dnia 31 sierpnia 2004 r., które zapadło po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie uwzględniło jego treści. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 26 listopada 2004 r. uchylił uchwałę Prezydium NRA oraz poprzedzającą ją uchwałę ORA w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że zostały wydane w oparciu o niekonstytucyjny przepis art. 58 pkt 12 lit. j ustawy Prawo o adwokaturze. W skardze na powyższą decyzję A. P. zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 § 1 i § 2, 35 § 1, § 2 i § 3, 36 § 1, 123 § 1 oraz 138 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zamiast wydania od razu decyzji reformatoryjnej i dokonania wpisu skarżącego na listę aplikantów. Zarzucił też naruszenie gwarancji konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 7, art. 8 i art. 83 Konstytucji RP. WSA w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że uchwała ORA z dnia 18 grudnia 2003 r. o odmowie wpisu skarżącego na listę aplikantów adwokackich, wydana została na podstawie wyników konkursu, przeprowadzonego na podstawie przepisów (regulaminu konkursu), wydanych w oparciu o niekonstytucyjne upoważnienie. Sąd I instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02, w którym Trybunał orzekł, że art. 58 pkt 12 lit. j ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP i uznał, że uchwała Prezydium NRA - utrzymująca w mocy uchwałę ORA -jest niewłaściwa, gdyż została podjęta już po stwierdzeniu przez TK niezgodności z Konstytucją RP przepisów, na podstawie których przeprowadzono konkurs. WSA podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości i stwierdził, że decyzja ta otwiera skarżącemu możliwość uczestnictwa w nowym konkursie, przeprowadzonym w sposób prawidłowy w oparciu o nowe, zgodne z Konstytucją RP przepisy. Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty skarżącego naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., bowiem konieczne będzie ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego, tj. przeprowadzenie nowego konkursu w celu ustalenia w sposób prawidłowy, czy kandydat może uzyskać wpis na listę aplikantów adwokackich. Uwzględnienie wniosków skarżącego i wpisanie go na listę aplikantów adwokackich przez Ministra Sprawiedliwości, czy też odmowa wpisu, byłyby wadliwym rozstrzygnięciem, podjętym w oparciu o wyniki konkursu przeprowadzonego na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Sąd uznał, że nie znajdują również uzasadnienia zarzuty naruszenia podstawowych zasad postępowania, wyrażonych w art. 6 do 12 k.p.a. Od powyższego wyroku A. P. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną w oparciu o art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, lub zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie prawa skarżącego do wpisu na listę aplikantów adwokackich oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 138 § 2 k.p.a., 2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie prawa, a w szczególności poprzez dozwolenie stosowania wobec skarżącego treści prawa jeszcze nieobowiązującego i posługiwanie się przy ocenie sytuacji prawnej skarżącego regułami przepisów niezgodnych z Konstytucją i uchylonych przez Trybunał Konstytucyjny, 3) naruszenie przepisów postępowania, przez wydanie orzeczenia sprzecznego z naczelnym w Rzeczpospolitej Polskiej prawem - Ustawą Zasadniczą, tj. naruszenie normy konstytucyjnej z art. 32 (w szczególności art. 32 ust. 1 zd. 1) w związku z art. 2 Konstytucji RP, co stanowi uchybienie mające niewątpliwy istotny wpływ na wynik sprawy, 4) naruszenie przepisów postępowania, przez odesłanie do przepisów prawa przyszłego, a nie obecnie obowiązującego, tj. wydanie orzeczenia sprzecznego z naczelną dla postępowania przed sądami administracyjnymi - pryncypialną zasadą stosowania środków określonych w ustawie art. 3 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że WSA (podobnie jak wcześniej Minister Sprawiedliwości) dokonał błędnej wykładni przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, z przepisu tego wynika, że zwrot sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji może nastąpić, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie nie zachodzi natomiast potrzeba wyjaśnienia jakichkolwiek okoliczności sprawy. Z przepisu art. 75a ustawy - Prawo o adwokaturze nie wynika, jak konkurs na aplikację ma wyglądać, stanowi on jedynie o konieczności przystąpienia do konkursu. Obywatel Rzeczpospolitej Polskiej nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechania ze strony ustawodawcy polskiego, który nie wydał przepisów wykonawczych do konkursu. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem WSA, który stwierdził, że powinien on ponownie przystąpić do egzaminu na aplikację adwokacką, nie wskazując konkretnego przepisu, który by go do tego zobowiązywał. Skarżący poprzez przystąpienia do egzaminu na aplikację spełnił konieczne wymogi obowiązującego prawa. Takie samo prawo obowiązywało w chwili przystąpienia do egzaminu, w chwili wydania zaskarżonego wyroku i w chwili zaskarżenia tego wyroku. Sąd I instancji błędnie odesłał do stosowania przepisów prawa przyszłego, nieobowiązującego, co stanowi naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. W ocenie skarżącego, WSA oddalając skargę nałożył na skarżącego obowiązek, który wobec nieistnienia przepisów jest niemożliwy do wykonania. Sąd I Instancji orzekł z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż wydał orzeczenie, które narusza art. 32 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP. Skarżący jest bowiem w swych prawach równy innym obywatelom, którzy zdawali razem z nim egzamin na aplikację adwokacką, a wobec osób, które zostały na aplikację przyjęte również nie miały zastosowania niezgodne z prawem przepisy regulaminu konkursu na aplikację. Powołał się przy tym na pogląd wyrażony w orzecznictwie o niedopuszczalności nakładania na obywateli polskich obowiązków, które nie wynikają z obowiązującego prawa. W konkluzji skarżący stwierdził, że decyzje odmawiające wpisu tylko dlatego, że nie przeszedł egzaminu według wymogów nieobowiązującego i niezgodnego z Konstytucją przepisu, uznać należy za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 - powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Ze względu na przyjęty model orzekania przez NSA ustawodawca stawia wysokie wymagania skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego oraz m.in. wskazywać podstawy kasacyjne przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym, według strony skarżącej, uchybił sąd oraz określenie sposobu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazać dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej służyć ma więc ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd nie powinien bowiem domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku. Z drugiej jednak strony granice tego rygoryzmu wyznaczają standardy dwuinstancyjnego postępowania sądowego, odnoszące się również do postępowania przed sądami administracyjnymi (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). Obejmują one realny dostęp do środka odwoławczego (skargi kasacyjnej), rozumiany zarówno jako prawo do wniesienia takiej skargi, jak i prawo do merytorycznego jej rozpatrzenia. Ten cel w postaci doprowadzenia w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do realnej kontroli orzeczenia wydanego przez sąd administracyjny pierwszej instancji może być utrudniony przez daleko idące wymagania formalne i treściowe, co do skargi kasacyjnej. Dlatego też ustawodawca mając na względzie ochronę strony przed ryzykiem niewłaściwego, nieprecyzyjnego sformułowania zarzutów takiej skargi, uniemożliwiającego jej rozpoznanie, wprowadził tzw. przymus adwokacko-radcowski. Ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego, a w sprawach własności przemysłowej przez rzecznika patentowego (art. 175 § 1-3). Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie (sporządzona przez adwokata) nie odpowiada w pełni wymaganiom, o których mowa w art. 176 p.p.s.a. Uwagi te dotyczą przede wszystkim sformułowania przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. podstaw skargi kasacyjnej. Nie wskazano bowiem jasno i wyraźnie naruszonych – zdaniem skarżącego – przepisów prawa materialnego i procesowego. I tak, w skardze kasacyjnej nie wskazano przepisów prawa materialnego naruszonych przez Sąd przez niewłaściwe zastosowanie, a jedynie w sposób opisowy podano, iż Sąd dozwolił na stosowanie prawa jeszcze nieobowiązującego i posługiwanie się regułami przepisów niezgodnych z Konstytucją i uchylonych przez Trybunał Konstytucyjny. Z kolei naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię skarżący upatruje w naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. Otóż, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji, skoro przepis ten nie jest stosowany przez Sąd. Omawiany przepis dotyczy bowiem sposobu orzekania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, a ponadto nie jest to przepis prawa materialnego, lecz procesowego. Od profesjonalnego zaś pełnomocnika – jakim jest adwokat – należałoby oczekiwać zdolności odróżniania przepisów prawa materialnego od procesowego. Jeżeli zaś chodzi o wskazany przez skarżącego art. 3 § 1 p.p.s.a., to Sąd nie mógł naruszyć tego przepisu, skoro dokonał kontroli działalności administracji publicznej i zastosował środki przewidziane w ustawie. Skarga kasacyjna zasługuje jednak na uwzględnienie z uwagi na to, iż skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił również naruszenie przez Sąd art. 75a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (jedn. tekst Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.). Zgodnie w tym przepisem okręgowa rada adwokacka rozstrzyga o wpisie na listę aplikantów adwokackich po przeprowadzeniu konkursu. Konkurs przeprowadza się raz w roku kalendarzowym przed rozpoczęciem roku szkolnego. W tej sytuacji rzeczą organów odwoławczych, a następnie Sądu była ocena, czy uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia 18 grudnia 2003 r. o odmowie wpisu skarżącego na listę aplikantów była zgodna z powołanym przez tę Radę art. 75a ustawy – Prawo o adwokaturze. Okoliczność zaś, że Trybunał Konstytucyjny RP w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. OTK-A 2004/2/9 orzekł o niezgodności art. 40 pkt 4 i art. 58 pkt 12 lit. j Prawa o adwokaturze z art. 2, 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP jest w niniejszej sprawie bez znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach całkowicie bowiem pominął ten fragment uzasadnienia wspominanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym TK wyraził pogląd, że fakt rozpoczęcia procedury konkursowej przed wydaniem i ogłoszeniem wyroku Trybunału przemawia też - ze względu na specyfikę sytuacji kandydatów oraz potrzebę ochrony zaufania do prawa - za dopuszczeniem kontynuowania rozpoczętego już postępowania konkursowego na dotychczasowych zasadach. Najbardziej klarowną cezurą określającą moment rozpoczęcia postępowania konkursowego jest przy tym, z punktu widzenia jego uczestników i ochrony ich praw jednostkowych, moment zamknięcia listy zgłoszonych kandydatów przed ogłoszeniem wyroku Trybunału. Osoby te przystąpiły bowiem do konkursu i poddały się jego wymogom w okresie, gdy zakwestionowane przepisy regulujące zasady prowadzenia konkursu korzystały z domniemania konstytucyjności. Byłoby niesprawiedliwe różnicowanie traktowania uczestników konkursu w zależności od tego, czy - niezależnie od ich woli i bez możliwości wpływu z ich strony - czynności konkursu na aplikację zostały wobec nich podjęte przed, czy też po ogłoszeniu wyroku Trybunału, w ramach trwającego tego samego postępowania konkursowego. Należy podkreślić, że w momencie ogłoszenia wyroku Trybunału tracą moc obowiązującą uznane za niezgodne z Konstytucją przepisy upoważniające Naczelną Radę Adwokacką i Krajową Radę Radców Prawnych do określania zasad przeprowadzania konkursu na aplikacje. Skutkuje to, od tej daty, brakiem ustawowej podstawy dla regulowania zasad, a pośrednio - także zarządzania i przeprowadzania nowych konkursów (do czasu ustanowienia odpowiednich regulacji, przy czym można oczekiwać od ustawodawcy ustanowienia ewentualnych przepisów przejściowych). W interesie zainteresowanych samorządów zawodowych oraz kandydatów na aplikacje (adwokacką i radcowską) jest możliwie niezwłoczne unormowanie przez ustawodawcę w zgodzie z Konstytucją ustawowych zasad naboru i postępowania konkursowego. Potrzeba ta jest tym pilniejsza, iż zgodnie z obowiązującym nadal art. 75a Prawa o adwokaturze oraz art. 33 ust. 3 ustawy o radcach prawnych konkurs na aplikacje (adwokacką i radcowską) winien być - obligatoryjnie - przeprowadzony w każdym roku kalendarzowym, a więc bezspornie również w roku 2004. Tę ustawową powinność winny wziąć pod uwagę również Sejm i Senat przy kształtowaniu programu i tempa prac legislacyjnych. Trybunał Konstytucyjny nie może nie zauważyć, iż co najmniej od momentu przedstawienia pytań prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz zwrócenia się Trybunału o zajęcie stanowisk w sprawie, organy naczelne korporacji adwokatów i radców prawnych miały świadomość wątpliwości dotyczących wskazanych w pytaniach unormowań. Warto też podkreślić, że unormowania konstytucyjne - z wyjątkiem ochrony "interesów w toku" - nie gwarantują niezmienności stanu prawnego, co dotyczy także warunków prawnych prowadzenia naboru na aplikacje. Zmiana prawa w tym zakresie może nastąpić bądź w wyniku działania ustawodawcy, bądź też - w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja RP z 1997 r. nie legitymuje przeto oczekiwania na stosowanie nadal przepisów prawa uznanych przez Trybunał za niekonstytucyjne. Nie można też z zasady równego traktowania zdarzeń lub czynności zaistniałych, odpowiednio, przed i po orzeczeniu o niezgodności z Konstytucją, wyprowadzać zakazu sanacji stanu prawnego uznanego za niekonstytucyjny. W przedmiotowej sprawie było zaś bezsporne, że skarżący uczestniczył w procedurze konkursowej przed wydaniem i ogłoszeniem wyroku TK, gdyż procedura konkursowa została zakończona na etapie pisemnego konkursu przeprowadzonego w dniu 28 listopada 2003 r. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.