II OSK 1423/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Elektrowni "[...]" S.A.- Grupa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1757/05 w sprawie ze skargi Elektrowni "[...]" S.A.- Grupa [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...] w przedmiocie obowiązku odbudowy urządzeń melioracyjnych na polach uprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Elektrowni "[...]" S.A.- Grupa [...] kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1757/05 po rozpoznaniu skargi Elektrowni "[...]" Spółka Akcyjna - Grupa [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że wnioskiem z dnia 26 czerwca 2002 r. Elektrownia [...] w P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody T. z dnia [...] grudnia 1998 r. nakładającej obowiązek odbudowy urządzeń melioracyjnych na polach uprawnych wsi L., uszkodzonych podczas budowy składowiska "P.", jako wydanej bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Minister Środowiska uwzględnił powyższy wniosek a następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy wskutek wniosku M. i B. W., decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymał zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i B. W. zarzucając, że w sprawie nie uwzględniono, iż Elektrownia korzystała z pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] listopada 1973 r., dotyczącego przebudowy całej infrastruktury technicznej urządzeń wodnych, w tym również na terenie wsi L.. Rozpoznając sprawę, w wyniku wniesionej skargi, Minister Środowiska stwierdził, że Elektrownia "[...]" była w posiadaniu powyższego pozwolenia wodnoprawnego, z którego treści wynika, że obiekt melioracyjny P. - L. został włączony w strefę budowy Elektrowni. Do przebudowy przeznaczono tym pozwoleniem także obiekt melioracyjny P. - L., a planowane prace miały na celu nie tylko zabezpieczenie terenu Elektrowni, ale również zabezpieczenie zdrenowanych terenów ornych wsi L.. W związku z tym decyzja Wojewody T. z dnia [...] grudnia 1998 r. wydana na podstawie art. 26 ustawy Prawo wodne z 1974 r. dotyczyła wcześniej wydanego pozwolenia wodnoprawnego ustalającego sposób odwodnienia terenu Elektrowni i składowiska P., a zatem wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie mógł być uwzględniony, z tej więc przyczyny Minister Środowiska orzekł o uchyleniu swoich poprzednich decyzji z dnia [...] i [...] sierpnia 2004 r. oraz o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody T. z dnia [...] grudnia 1998 r. Skargę na tę decyzję wniosła Elektrownia "[...]" zarzuciła błędne przyjęcie, że art. 26 ust. 4 Prawa wodnego z dnia 24 października 1974 r. stanowi podstawę prawną decyzji Wojewody T. z dnia [...] grudnia 1998 r., a także sprzeczność ustaleń ze zgromadzonym materiałem przez przyjęcie, że na spornym obszarze znajdowały się urządzenia melioracyjne. Nie wykazano związku między pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] listopada 1973 r. a decyzją z dnia [...] grudnia 1998r., która to decyzja dotyczy naprawy urządzeń melioracyjnych hipotetycznie uszkodzonych w czasie budowy składowiska odpadów realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, a nie na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, jak przyjęto w zaskarżonej decyzji. Kwestionowana decyzja nawet nie uprawdopodabnia istnienia urządzeń melioracyjnych, a jej sentencja odnosi się do obowiązku naprawienia szkody poprzez wykup gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu tego stanowiska Sąd wskazał, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że na polach uprawnych wsi L., położonych w pobliżu składowiska "P" przeprowadzone zostały w latach sześćdziesiątych urządzenia melioracyjne, które przebudowano na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] listopada 1973 r. udzielonego Zakładom Energetycznym Okręgu [...] - Elektrownia "[...]" w Budowie. Z pozwolenia tego wynika, że wcześniej wykonana sieć rowów odwadniających wchodząca do obiektu melioracyjnego "Ł. Z. i P. - L." została włączona w strefę budowy Elektrowni "[...]" w celu odwodnienia terenu Elektrowni i składowiska popiołów poprzez sieć rowów i ciek od O. do rzeki Wisły i Starego Koryciska Wisły. Grunty stron objętych postępowaniem nieważnościowym znajdują się a terenie zdrenowanym na podstawie powyższego pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że należało odmówić stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji skoro prawidłowo ustalono na podstawie materiału dowodowego, iż na spornym obszarze znajdowały się urządzenia melioracyjne, zaś organ wojewódzki nakładając kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. obowiązek naprawienia szkód powstałych w urządzeniach melioracyjnych na terenach rolnych wsi L., pomimo iż nie odniósł się bezpośrednio w treści decyzji do pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] listopada 1973 r., to jednak nie dopuścił się naruszenia prawa, które powodowałyby nieważność rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Elektrownia "[...]" S.A. Grupa [...] z siedzibą w P. reprezentowana przez radcę prawnego P. W., zarzucając: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 26 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne /Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm./ polegającą w szczególności na przyjęciu, że mógł on stanowić podstawę prawną wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 1973 r. o pozwoleniu wodnoprawnym i w związku z tą decyzją, - naruszenie art. 156 ( 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że kwestionowana decyzja oparta na przepisie art. 26 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne nie narusza rażąco prawa, - naruszenie przepisów art. 156 ( 1 pkt 5 i 6 kpa poprzez uznanie, że treść decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. nie wypełnia przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się przede wszystkim, że jak to wynika z treści decyzji z dnia [...] listopada 1973 r. oraz kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r., jak również z materiału zgromadzonego w sprawie, nie została ustalona w sprawie konieczna do wydania kwestionowanej decyzji okoliczność zaistnienia związku pomiędzy tymi decyzjami, inny jest bowiem zakres przedmiotowy decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, wydanej jeszcze na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 6 oraz art. 164 ustawy z dnia 30 maja 1962 roku Prawo wodne /Dz. U. Nr 34, poz. 158 ze zm./ a decyzji z dnia 16 grudnia 1998 r. w przedmiocie obowiązku odbudowy urządzeń melioracyjnych na polach wsi L.. Nałożenie decyzją administracyjną obowiązku naprawienia szkody w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji przewidywał art. 26 ustawy - Prawo wodne z 1974 r. jednak byłoby to możliwe tylko wówczas, gdyby uszkodzenie urządzeń melioracyjnych na polach wsi L. było związane z wykonaniem uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, która to okoliczność w niniejszej sprawie nie zachodzi. Ratio legis art. 26 Prawa wodnego polega na tym, że związane z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego skutki dla gruntów sąsiednich mogły rodzić określone roszczenia odszkodowawcze. Musi więc zostać wykazany związek przyczynowy pomiędzy zdarzeniem polegającym na realizacji uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego a powstałą w związku z tym szkodą. W ocenie podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną takiego związku nie można się dopatrzyć, skoro szkoda polegająca na podmakaniu gruntów na polach wsi L. została stwierdzona w 1998 roku, a zdarzenie ją wywołujące miało mieć miejsce, według organu wydającego zaskarżoną decyzję, w 1973 roku /w tym czasie było wydane pozwolenie wodnoprawne/, a więc ponad 20 lat wcześniej. Ponadto nałożony decyzją z 1998 r. obowiązek odbudowy urządzeń melioracyjnych położonych we wsi L. wiąże się z uszkodzeniami, które miały powstać podczas budowy składowiska odpadów "P", objętego pozwoleniem na budowę, a nie pozwoleniem wodnoprawnym. Sami zainteresowani mieszkańcy wsi przez ponad 20 lat nie podnosili kwestii podmakania swoich pól uprawnych i nie zgłaszali w tym zakresie żadnych zastrzeżeń dotyczących sieci drenażowej. Zatem okoliczność istnienia, czy też braku takiej sieci, uznawana przez Sąd pierwszej instancji za kluczową, a nadto udowodnioną materiałem zgromadzonym w aktach, nie ma w ocenie strony skarżącej istotnego znaczenia w sprawie, skoro żądania odszkodowawcze nie pojawiły się wcześniej, a dopiero po stwierdzeniu wydania decyzji z 1998 r. bez podstawy prawnej, na etapie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, doszukano się istnienia decyzji wydanej w 1973 roku. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podnosi się zarzut naruszenia art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", wobec nieuwzględnienia przez Sąd, iż kwestionowana decyzja była dotknięta wadą określoną w art. 157 ( 1 pkt 5 kpa, gdyż była niewykonalna w dniu jej wydania, gdyż nie jest możliwe naprawienie szkody po 20 latach licząc od dnia hipotetycznego zdarzenia, które miało ją wywołać, jednocześnie przy nie ustaleniu tak zdarzenia wywołującego szkodę jak i samej szkody i pozostaniu tylko na ogólnikowych stwierdzeniach. Dla poparcia tego stanowiska przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1985 r. sygn. akt I SA 1090/84 w którym stwierdza się, iż decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 5 wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. W innym wyroku - z dnia 8 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 970/97 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały okres, licząc od dnia jej wydania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na dokument przytoczony przez Sąd pierwszej instancji - pismo [...] z dnia [...] lipca 1974 r., z którego można wyciągnąć wniosek, że wystąpiły usterki w pracach związanych z włączeniem wylotów drenaży do nowych rowów, zaś pismo to nakazuje usunięcie usterek w trybie awaryjnym, co jednak nie oznacza, że wymagane prace nie zostały wykonane. Jeżeli więc przez okres lat 1974-1998 wystąpił brak konserwacji istniejących urządzeń melioracyjnych skutkujący np. podmakaniem pól, to brak jest wykazanego związku przyczynowego zdarzenia zaistniałego w początku lat siedemdziesiątych z kwestionowaną decyzją odszkodowawczą wydaną w 1998 roku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie, rozstrzygniętej w postępowaniu nieważnościowym, w odniesieniu do decyzji organu wojewódzkiego z 1998 roku, nakładającej obowiązek odszkodowawczy, było ustalenie, czy istotnie zachodziła podstawa materialnoprawna do wydania tej decyzji, czy też rację ma strona, wnosząca skargę kasacyjną, iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej względnie z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż podziela stanowisko wyrażone przez Ministra Środowiska co do tego, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 26 Prawa wodnego z 1974 roku jak też zostało w postępowaniu administracyjnym potwierdzone zaistnienie okoliczności upoważniających do wydania rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu. Stanowisko takie Sąd zajął mając na uwadze, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że na polach uprawnych wsi L., położonych w pobliżu składowiska "P", przeprowadzone zostały w latach sześćdziesiątych urządzenia melioracyjne, które przebudowano na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] listopada 1973 r., jak też, w ocenie Sądu, nie ma żadnych wątpliwości co do istnienia urządzeń melioracyjnych na terenie wsi L. przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego oraz "zakresie współzależności sprawnego funkcjonowania istniejących drenaży gruntów rolnych od prawidłowego wykonania robót przez inwestora na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] listopada 1973 r.". W aktach sprawy Sąd dopatrzył się materiału dowodowego /decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r. i pisma z dnia [...] lipca 1974 r./ świadczących, w jego ocenie, o istnieniu melioracji jak też o jej uszkodzeniu przy wykonywaniu prac w oparciu o pozwolenie wodnoprawne. Tym samym Sąd uznał, że Wojewoda T., nakładając "decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r." (powinno być "z [...] grudnia 1998 r.") obowiązek naprawienia szkód powstałych w urządzeniach melioracyjnych nie dopuścił się naruszenia prawa, które powodowałoby nieważność rozstrzygnięcia, przyjmując, iż okoliczność, że teren był zmeliorowany, zaś urządzenia melioracyjne uległy uszkodzeniu w początku lat siedemdziesiątych stanowi podstawę do nałożenia obowiązku odszkodowawczego decyzją wydaną na podstawie ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974 roku. Przy tej okazji należy zauważyć, że problem uszkodzenia urządzeń melioracyjnych podczas wykonywania przez wykonawcę określonego rodzaju robót nie może być wiązany z administracyjno-prawnymi skutkami pozwolenia wodnoprawnego lecz należy do dziedziny prawa prywatnego /prawa cywilnego/, a właściwym do rozstrzygania sporów z tego zakresu, w tym także o roszczenia o odszkodowanie, jest sąd powszechny a nie organ administracji publicznej. Uwadze wydającego zaskarżony wyrok Sądu uszedł fakt, iż pozwolenie wodnoprawne, z którym miałoby mieć związek kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym administracyjne orzeczenie odszkodowawcze, zostało wydane jeszcze na podstawie przepisów poprzedzających ustawę Prawo wodne z 1974 r. /ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne - Dz. U. Nr 34, poz. 158 ze zm./ i w tym zakresie w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd się nie wypowiedział, a zwłaszcza co do możliwości stosowania w takim przypadku przepisu art. 26 Prawa wodnego z 1974 r. Pomijając tę okoliczność, w szczególności z tej przyczyny, iż nie rozwinięto w tym zakresie odpowiedniego zarzutu jako podstawy skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami tej skargi, z jednym wyjątkiem, gdy zachodzi nieważność postępowania /art. 183 ppsa/, która w sprawie nie ma miejsca, należy zauważyć, że z treści przepisu art. 26 Prawa wodnego z 1974 r. jednoznacznie wynika, iż ma on ścisły związek z innymi przepisami rozdziału 2 zatytułowanego "Pozwolenia wodnoprawne", który w art. 20 ust. 1 przewiduje wymóg wydania pozwolenia wodnoprawnego, zaś w przepisach art. 21, 22, 24 i 25 stanowi, jakiego rodzaju obowiązki na podmiot uzyskujący prawa na podstawie pozwolenia wodnoprawnego mogą być nałożone, w tym również i takie, które są niezbędne ze względu na ochronę interesów ludności, gospodarki narodowej lub środowiska /art. 21 ust. 4/. W braku określenia w pozwoleniu wodnoprawnym pewnych obowiązków z art. 21, 22, 24 i 25 istnieje z mocy art. 26 Prawa wodnego możliwość wydania nowej /kolejnej/ decyzji "również po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego" jednakże niewątpliwie z tym pozwoleniem przedmiotowo się wiążącej, którą można określić jako pełniącą rolę uzupełnienia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. W decyzji tej stosownie do art. 26 podmiot uprawniony na podstawie pozwolenia wodnoprawnego "w szczególności" może być zobowiązany do: wykonania ekspertyzy, opracowania instrukcji gospodarowania wodą, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, naprawienia szkody. W niniejszej sprawie zaistniał problem, czy kwestionowaną decyzją można było nałożyć obowiązek niejako uzupełniający pozwolenie wodnoprawne /i to wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy - Prawo wodne/ w zakresie naprawienia szkody. W tym kontekście niewątpliwie słuszne jest stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż nie jest możliwe zaakceptowanie stanowiska Ministra Środowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, bez wykazania bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy decyzją o pozwoleniu wodnoprawnym wydaną w 1973 roku i decyzją wydaną w 1998 roku nakładającą obowiązek naprawienia szkody. Obowiązek naprawienia szkody orzeczony decyzją wydaną na podstawie art. 26 pkt 4 Prawa wodnego z 1974 roku musi mieć bowiem jednoznaczne i bezpośrednie powiązanie z wykonaniem praw wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Przyjęcie za udowodnioną okoliczność, że przedmiotowy teren jest zmeliorowany jak też, iż po ponad 20 latach od wydania pozwolenia wodnoprawnego /który to fakt został ujawniony dopiero w postępowaniu ze skargi do sądu administracyjnego na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji/ mieszkańcy wsi podnieśli zarzut podmakania gruntów, nie stanowią wystarczającej podstawy faktycznej do przyjęcia, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy skutkami decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym i obowiązkiem naprawienia szkody. Całkowicie racjonalny jest w tym stanie rzeczy argument strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż konieczne jest zwrócenie uwagi na to, kto jest podmiotem odpowiedzialnym za konserwację urządzeń melioracyjnych na danym terenie i czy szkody powstałe w wyniku podmakania gruntów są wynikiem braku wywiązania się z obowiązku konserwacji tych urządzeń, czy też mają bezpośredni związek z udzielonym w latach siedemdziesiątych pozwoleniem wodnoprawnym, jak też czy faktycznie istnieje materialnoprawna podstawa do nałożenia decyzją administracyjną obowiązków, w uzupełnieniu udzielonego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego, na stronę wnoszącą skargę kasacyjną, wynikająca z przepisów ustawy - Prawo wodne z 1974 roku, jako przepisów prawa publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż ustalenie, że istniało pozwolenie wodnoprawne wydane w 1973 roku oraz przedmiotowy teren został zmeliorowany, jest wystarczające do przyjęcia, że decyzja z 1998 r. o naprawieniu szkody w urządzeniach melioracyjnych na podstawie art. 26 Prawa wodnego z 1974 roku nie narusza prawa. Ze względu na to błędne stanowisko Sądu, nieoparte na właściwej analizie prawa materialnego oraz procesowego, konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji w celu dokonania bardziej dogłębnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.